国家预算的民生解读：3.4万亿中央财政怎么花

“两会”过后，身为财政部办公厅主任的胡静林成了多家媒体追逐的对象。作为财政部官方新闻发言人的他，受邀最多的还是对刚刚公布的国家财政预算进行“解读”。

“能让更多人了解国家的钱是怎么用的，国家的日子是怎么过的，有利于我们更好地接受人民监督，推动工作开展。”胡静林3月27日对《中国新闻周刊》特约撰稿人说。

3月18日，2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算的决议草案(以下简称预算草案)正式获得全国人大通过，在这份备受关注的预算草案中，财政部列出了今年的国家账本：2008年，全国财政收入58486亿元，比2007年执行数增加7181.97亿元;全国财政支出60786亿元,增加11220.6亿元。其中，中央财政支出34831.72亿元。

西藏堆龙德庆县嘎龙村农民旺姆准备用沼气灶煮饭（2007年11月25日摄）。截至2007年底，西藏已有1万多户农牧民改变以往靠柴薪、牛粪取火的传统生活方式，利用沼气烧水做饭。“十一五”期间，西藏计划投资8亿多元，在农牧区建设20万座沼气池，使100多万农牧民用上优质、清洁的沼气。

近年来，在中央关心和全国人民大力支援下，西藏采取多项惠农措施改善农牧区民生状况。自治区统计数据表明，2003年至2007年，西藏农牧部门实施的农牧业基础设施和农业项目投资达23亿元，比前5年增长8倍，这些资金的投入极大地改善了农牧民的生产生活条件。新华社发

在这本由大量数字和图表组成的国家账本里，民生成为最大的亮点。预算草案中称，公共财政将进一步惠及民生领域：两年内，农村合作医疗筹资标准由每人每年50元提高到100元，最低生活保障每月由30元提高到50元。城市孩子的义务教育将免费，居民最低生活保障再提高一倍；具有公益性的博物馆、纪念馆将全部免费开放，面对物价上涨，生活困难群众和家庭经济困难学生将得到更多补贴……

一份国家账本，牵动着越来越多的眼睛，3.4万亿的“钱袋子”怎么花？

透过预算报告，人们不仅看到强大的财政对民生带来的影响，也隐约透见中国未来公共财政改革的走向。

国家预算的民生解读

6万亿预算总支出中，虽然地方支出占了很大一部分，但由于各地预算不同，人们更关注的是，3.4万亿中央财政支出怎么花。

“在3.4亿元左右的中央财政支出，除去对地方的税收返还和财力性转移支付外，很大一部分要花在民生上。”4月1日，胡静林在接受《中国新闻周刊》特约撰稿人采访时称，今年政府投入农业、教育、社保、医疗卫生、环境保护等方面的开支将大大增加。当然，转移到地方的资金主要也会用在民生上。

三农

三农是今年民生中投入最大的一笔，也是一个最大的亮点，胡静林说，今年中央财政用于“三农”各项支出大幅增加，合计5625亿元，比上年增加1307亿元，增长30.3%，增长幅度创出历史新高。

“今年仅对种粮农民的粮食直补、农机具购置补贴、农资综合直补、良种补贴等四项补贴就达到743.7亿元，2003年补贴政策刚开始起步的时候只有130多亿元。” 胡静林用一组数据作对比。

具体到细节，胡静林称，中央财政今年将提高小麦和稻谷的最低收购价，其中小麦每斤提高3分钱，稻谷每斤提高4到5分。保护对产粮大县奖励政策在2008年安排165亿元，而2005年开始实施这一政策时只有55亿元。

大量的资金投向“三农”，透露出中央调动地方政府、农民种粮的积极性，补足社会发展的短板的决心和力度，中南财经政法大学财税学院院长陈志勇说。

教育

在预算报告中，在上一年增长76%的基础上，又大幅增加45.1%，中央财政用于教育的投入再次高达1561.76亿元。去年，中央财政支出364.8亿元，地方财政也相应支出323亿元，对全国农村义务教育阶段学生免除学杂费，免费提供教科书，对困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿学生和780万名困难家庭寄宿生受益，义务教育成了民生改善的一大亮点。

在今年的各项民生投入中，教育的投入仍然是增速最大的，达到了45.1%。胡静林说，为进一步提高农村义务教育经费保障水平，中央财政安排570.4亿元，比上年增加205.6亿元。安排223亿元资金落实普通高校、高等和中等职校家庭困难学生资助政策，比上年增加125亿元。此外，中央财政还安排84亿元，从2008年秋季学期起免除城市义务教育阶段学生学杂费。

医疗

2008年，全国财政医疗卫生支出安排2499.06亿元，其中，中央财政预算安排医疗卫生支出831.58亿元，同比增长25.2%，主要用于支持加强公共卫生服务体系建设，深化医药卫生体制改革，全面实行新型农村合作医疗制度，扩大城镇居民基本医疗保险试点，健全城乡医疗救助制度等。

解决“看病难、看病贵”问题，不仅需要增加医疗卫生投入，更要有一个好的制度安排和机制设计。胡静林表示，中央今年投入560亿元支持深化医药卫生体制改革，同时将投入253亿元，用于全面推进新型农村合作医疗制度。

“我们准备用两年的时间，将新型合作医疗筹资水平从目前的每人每年50元提高到100元，财政补助标准将由原来的每人每年40元提高到80元。”胡静林说。

社会保障

2008年，全国财政社会保障和就业支出安排6684.33亿元，其中，中央财政安排用于社会保障和就业支出2761.61亿元，增长24.2%。

“这笔钱主要花在提高低保标准、养老金水平和促进就业三个方面。”胡静林解释，其中有1263亿元，用于扩大企业职工基本养老保险个人账户试点，从2008年1月1日起按月人均100元的水平提高企业退休人员基本养老金标准，在此基础上，对具有高级职称的退休科技人员和退休早、基本养老金相对偏低的人员等还将再适当提高调整水平。

农村最低生活保障，将由月人均财政补助标准30元提高到50元，城市居民最低生活保障在2007年基础上再提高一倍。此外，中央财政资金还首次专门安排68亿元用于建立健全廉租住房制度。

“财政支出增长22.6%，而用于民生的每一项增长速度都高于22.6%。”中南财经政法大学财税学院院长陈志勇在接受《中国新闻周刊》特约撰稿人采访时说，“一系列数据表明，民生财政的特征已很明显。”

“这么大的增长幅度，放在十年前，想都不敢想。” 陈志勇说，“由建设财政，到吃饭财政，再到民生财政，我国推进公共财政的步伐正在加快。”

巨额支出的逆向思考

巨大的支出背后是因为有巨大的收入做保障，简单的逻辑背后，有人开始提出对预算开支的另一种解读。

“财政收入增长速度跑在GDP增幅前头，说明政府财政收入过多，人民负担在加重。”在今年的全国两会期间，部分委员提出这一观点。

一份统计数字表明，2003年～2007年，全国财政收入累计约17万亿元，比上一个五年增加10万亿元，年均增长22.1%。仅2007年一年的收入就达到5.1万亿元，比上一年度增长32.4%。

面对快速增长的财政收入，著名经济学者王大成在接受媒体采访时感慨，改革开放30年，我国财政收入增长了44倍，这样的增速，“在世界财政史上亦属罕见”。

对此，胡静林解释称，财政收入增幅需要全面、准确地分析，不能简单地说过快或过慢。

胡静林说，由于经济结构的变化以及国民经济的发展，二、三产业所占的GDP比重在不断提高，工商业增加值、全社会固定资产投资、外贸进出口总额、社会消费品零售总额、企业实现利润等增长均大大超过同期GDP的增长，使得以增值税、企业所得税等为主要来源的财政收入也呈现出超GDP增长的态势。

其次，是价格因素和统计口径的差异。胡静林指出，财政收入增长率按现价计算，而GDP增长率按不变价核算。2007年GDP是24.6万亿，同比增长11.4%，但如果按现价计算实际上增长17%，因而与财政收入增幅的差距就会缩小5.6个百分点。

此外，税收的增加也与税收征管水平的提高有关，“科学化、精细化的税收管理，对税收收入的快速增长起到了很大的促进作用。”

3月23 日，财政部财政科学研究所所长贾康在接受《中国新闻周刊》采访时说，相当于GDP增幅2倍的连年财税增幅，与改革开放前二十年减税让利、“放水养鱼”政策密不可分，在某种程度上，目前正处在“解放生产力”的“收获期”。

贾康认为，虽然财政收入增长较快，国家财力明显增加，但相对于目前政府宏观调控的巨大需求来说并不够，“收入的增加是我国改善民生的巨大物质基础”适度的增长并不可怕，看它的需求，关键是如何花。

面对财政收入激增的争议，财政部财政科学研究所教授刘尚希认为，财政收入的增加主要跟我国经济增长方式和税收体制有关。

今年的预算草案报告收入比去年增长14%，而支出增长是22.6%。这表明，连续多年快速增长的财政收入开始放缓了脚步。

“我还注意到，今年的财政收入有意保持了1800亿财政赤字，这笔钱将增加到教育、农业、社会保障等领域，从这个角度看，收入增加也是对社会收入分配结构的调整。”刘尚希说。

公共财政还有多远

公共财政体制的基本要求，就是最大可能地反映公众的意志，公共财政公开、透明，不仅让群众看得清，还要要让他们看得懂，监督好。

3.4万亿的“钱袋子”怎么花？如何高效的管理和使用，对管理者们提出了挑战。

3月18日，国务院总理温家宝在答记者问时说，“这5年，我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

温总理的话清晰地传达了政府的意志：钱，必须服务于公共利益。怎么花，得让老百姓看明白。

实际上，中国从1998年即宣布从“建设型财政”转为“公共财政”，围绕着公共财政的改革也一直在推进，但由于种种原因，此前推行一直不理想。陈志勇说。庞大的财政预算不仅对管理水平提出挑战，对公共财政制度本身也提出了更高的要求。

公共财政，是现代民主政治的精髓，也是人类政治文明的一大成果。而公共财政的最大特征就是国家收入的目的要为公众提供更多的公共产品和公共服务，具有公共性。

长期从事财政预算研究的陈志勇说，不仅预算要用于公共服务，更重要的是预算决策过程是民主、透明，要让外行人看懂，内行人看清。

针对这些问题，胡静林称，今年的预决算报告中就明确提出，将完善预算管理制度，改进中央财政超收收入使用办法。而2007年的超出部分，由当年分配改为结转到下一年，通过预算程序来安排。这也是超收收入首次纳入政府预算。

“为了更好地使预算报告能够易读易懂，也便于审议，今年的预算报告和草案中，财政部不仅分整体和重点进行表述，还配了大量图表，以便让代表委员更形象地理解各项收支。”胡静林说，今年的报告还首次把代表、委员以及社会各界关注的“三农”支出专门进行了统计，单独反映。

胡静林说，从了解到的情况来看，一些代表认为今年的预算报告和草案与以往相比有一些进步，更容易看懂。“这是一个方向，以后还会继续朝这个方向不断努力。” （本刊特约撰稿/王维博）