农民应成为城镇化建设的主体力量

在城镇化和城乡发展一体化进程中，为什么一些地方总会出现以保护农民利益始，却以损害农民利益终的现象，导致群众怨声载道，政府形象受损？为什么一些以增进农民福祉为目的的城镇化发展项目，却把农民这个主体始终排除在外，农民反而成为局外人？今年4月18日，中央电视台《焦点访谈》就以《上楼的代价》为题，曝光了山东省单县徐寨镇牛羊楼村在所谓的“新农村建设”中，违背农民意愿，逼迫农民买楼上楼，造成农民生产生活的巨大不便，使得刚富起来的农民返贫的反面典型。

    这是一个令人痛心的现象，也是一个令人费解的悖论。虽然这种后果相当严重，但由于这种现象的多发性和普遍性，反而导致了人们的“审丑”疲劳，见怪不怪，习以为常。

    发生上述现象的根本原因，在于一些领导干部本末倒置，把农民排除在城镇化建设的主体之外，自觉或不自觉地忽视农民，不尊重农民，没有让农民真正参与和融入到城镇化的进程中来。笔者认为，推进新型城镇化，就必须把农民从台下请到台上，坐到主席台中间；从观众变成演员，甚至是主要演员；让农民从客人的身份回归到主人的身份，在城镇化进程中当家作主。

    谁是新型城镇化建设的主体

    所谓主体，一般是指事物的主要部分，相对于客体而存在。在哲学范畴中，是指对客体有认识和实践能力的人。主体和客体之间首先表现为改造与被改造的关系即实践关系。辩证唯物主义认识论认为，主体的价值观念和审美观念作为主体活动的动力因素和内在尺度，对于主体活动的方向性、选择性以及对活动的调控具有重要意义。城镇化是人类经济和社会活动的成果，作为主体的人类，其思想意识与实践活动，对城镇化的发展方向与路径起着决定性的作用。在市场经济条件下推进的新型城镇化建设，人类的主体作用也因其所处角色的不同而有所不同。

    那么，中国城镇化的主体究竟是谁？笔者认为，由于城镇化是一个复杂的系统性工程，其主体也是多重的。其中，政府是城镇化的行政主体，在目前的城镇化过程中，处于主导地位。其职责是运用好手中的行政权力和行政资源，经营好政策与环境，鼓励和引导各方投入城镇化建设中，注重民生，做好服务，造福一方百姓；企业作为市场经济的最重要主体，与市场具有天然的亲缘关系，因此，企业在城镇化过程中责无旁贷地成为市场运营主体，其职责就是运用价值规律，按照市场准则，经营好市场与资源，讲究成本控制，注重投资效益，实现城镇化可持续发展；农民是城镇化过程中，经济与社会活动的最重要的主体，其职责是经营好产业和家庭，快乐生活，提高幸福感。讲农民是城镇化的主体，起码有三个观点支撑：首先，新型城镇化就是亿万农民自己的事业，城镇化的最终目的，“是造福百姓和富裕农民”。其二，城镇化进程中所需要的第一要素，是广大农村的土地。而农民与土地的关系，就像是鱼和水的关系，千百年来，农民从来都是土地的真正主人。其三，城镇化是经济社会演化的过程，也是人力推动的过程。作为长期生活在这个城镇化区域内的农民，当然是城镇化的最重要主体。

    政府、企业和农民是城镇化过程中三大重要主体，相互支撑，缺一不可。忽视任何一方的城镇化都是片面的城镇化和不完全的城镇化。近年的城镇化过程中出现的一些负面现象已经证明：一些没有人气、缺少居民的城已成为可怕的“鬼城”，一个没有产业的城则成为“空城”。试想，在一个城镇中，只有官员没有群众会是什么样；而只有群众没有官员又会是什么样？谁又更离不开谁？这样一比较，那些只认为政府是唯一主体的人会有所感悟吧。

    农民在城镇化过程中的主体地位严重缺失

    毋庸置疑，作为城镇化的一大主体，农民是城镇化的最大利益攸关者。但从近年来各地城镇化建设的整个过程看，农民大多处于从属地位和被动地位。比如，影响区域重大发展变化的城镇化规划，以及后续的开发与建设，一般很难见到农民参与的身影，政府也很少会征求农民群众的意见建议。有的地方甚至害怕农民事先知道城镇化规划要提高征地拆迁补偿费，始终对农民保密。出现了涉及农民自己的事农民自己不知道，农民自己的利益别人来做主，农民的家别人来当的不正常情况。在这种不透明的城镇化开发中，农民的产权、参与权和收益分配权等主体权益受到不同程度的侵害，严重影响了农民在城镇化过程中主体地位和主体作用的发挥。正如全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文讲的，外国通过城镇化富裕农民，而中国一些地方却让城镇化过程变成了剥夺农民、损害农民利益的过程。

    首先，农民的产权受到侵害。由于农民对土地的产权不明晰，耕地所有权不属于农民个人，一些地方政府觉得想征就可以征，使强行征地拆迁“师出有名”，导致农民的资产得不到有效保护。宅基地是集体的，但也是地方政府和乡村干部说了算。农民是上楼还是进城全凭领导拍脑袋。在当前一些地方要求零上访的情况下，农民的利益诉求渠道也十分狭窄，农民利益“被代表”的情况十分普遍。在这种情况下，农民要想维权十分困难。

    其次，农民在城镇化过程中的参与权严重不足。参与权的不足，直接导致农民在城镇化过程中知情权、话语权受到侵犯。这是导致农民利益无法争取的直接原因。实际情况是，许多农民自身利益被侵犯却根本不知道。在一些地方的区域开发过程中，政府和一些利益团体以农民的代言人角色出面，最后实际上成了直接伤害农民利益和与民争利的另一方代表。由于上述三权的不足，农民对自己的生产生活和居住环境严重缺乏安全感。

    第三，收益分配主权缺失。城镇化是一个与工业化、农业现代化和第三产业互动发展的过程，能带来巨大的收益。由于参与权的缺失，城镇化收益中最大的蛋糕包括土地收益、产业利润等是被政府、开发商，甚至一些不法分子所瓜分，农民群众难以获得应有的收益。

    过去，我们常提让人民群众充分享受到改革开放带来的成果，却很少提倡让人民群众参与到改革开放的进程。殊不知，不鼓励人民群众参与改革进程，既不利于充分发挥人民群众的聪明才智，也不利于改革进程的公开透明，容易让人产生黑箱操作的猜测，继而对改革产生不信任感。

    十八大后，新一届领导人对人民群众参与改革进程非常重视。习近平曾强调：“改革为了人民，改革也必须依靠人民。”要“最大程度吸纳人民群众参与改革，最大程度促进共建共享，才能保证深水区的改革始终有众志成城的民意支撑，始终有破浪前行的不竭动力。”

    从中国农村改革的历史经验看，只有让农民群众回归改革主体，才能充分调动起农民的改革冲动与潜能，城乡一体化进程才能积极有效地推进。“联产承包责任制”在那个时代所具有重大意义有目共睹，但若没有农民的自主创新和积极参与，就不可能完成了一次农村巨变，就不可能最大限度地释放农业生产力。 让农民真正成为城镇化建设的主体力量

    让农民群众成为改革的主力，必须从内心承认农民群众在城镇化中的主体地位；必须把确保农民群众的利益放在政府利益、企业利益和利益集团之上，摒弃与民争利，做到为民保利、为民送利、为民创利，全心全意为人民群众服务。笔者认为，主要从三个方面做好这篇文章。

    （一）积极引导农民参与到当地城镇化的决策中来

    让农民从城镇化的伊始和源头就参与其中，让农民充分享有知情权和话语权，对确保城镇化的发展方向，减少城镇化过程中的干群矛盾具有重要意义。让群众参与到政府最高决策中来，应该是政府工作机制的一种创新。作为决策主导方的政府，在涉及城镇化重大问题时，应充分尊重各方主体包括农民群众的意愿，听取各方意见，这也是政府本身的行政目标。

    为此，建议做好以下四项工作。一是决策过程必须科学规范。事先进行充分的调查研究，经过专家充分论证，充分发动农民群众进行评议，权衡利弊得失。二是建立相关主体参与决策的机制。比如建立由当地农民代表参加的咨询机构，任政府顾问或参事；规定重大城镇化决策时有一定比例的农民代表参加；规定农民代表对城镇化规划及实施等决策具有一票否决权等。三是决策内容公开透明。重要信息要对称和公开，事关城镇化的重大事项均应事先通过多种方式公开，广泛征求群众意见，对符合实际情况的合理化意见建议或反对意见要勇于采用。四是决策的实施执行始终有农民代表参与监督。

    为做好上述工作，政府应赋予农民群众参与决策的对等权利，充分尊重农民群众的知情权，话语权和质疑权，让农民群众有尊严地参与到决策中来。为提高农民群众参与决策的效果，政府还应通过各种办法和途径，包括办培训班等形式，帮助农民群众提高法律意识和参与决策的能力和水平。

    （二）让农民成为城镇化中创业就业的生力军

    产业是城镇化的重要支撑，农民是产业化的重要支撑。作为政府，应创造各种机会动员和鼓励当地农民参与城镇化产业化进程。要变农民被动参与为主动参与、低层次参与为深层次参与、小范围参与为全面参与。首先，各地城镇化总体规划要把产业规划和就业规划结合起来，充分考虑农民的充分就业和收入多元化。其次，产业的选择和导入要有利当地农民的积极参与。既要符合产业的发展方向，又要符合当地的实际，有利于当地农民的就业安排。一个好的项目引入，不仅可以安排许多农民就业，项目本身形成的产业链，也能为当地老百姓创造很多创业和就业机会。第三，要创造农民创业与就业的良好环境与氛围。对当地农民引进项目或亲自参与创业的，政府要给予特殊优惠政策鼓励。政府应创办相关的培训机构和培训班，针对导入的产业开展相关培训，提高农民创业、就业的技能和水平。还可通过评选“农民创业能手”、“再就业明星”等活动掀起农民创业热潮。对有创业意向又缺乏资金的农民，政府应积极做好相关服务工作，为农民创业融资提供指导和疏通渠道。

    （三）改革影响农民参与城镇化进程的体制机制障碍。

    制度建设滞后于城镇化进程，是城镇化过程中面临的较为突出的问题。导致当地政府部门变成哪里出事往哪里去的消防队和110，使政府效率和效能低下。改革影响农民参与城镇化进程的体制机制障碍，首先要善于破旧立新。要从根子上寻找影响农民群众参与城镇化的羁绊。针对存在的问题，结合部分专家学者的意见，笔者建议重点进行如下改革。

    一是建立相应的农民协会组织。工人阶级有工会，还有《工会法》。但农会取消后，农民至今没有一个直接代表农民利益的全国性组织。相比工人，农民的地位和状况更加弱势，更需要有一个代表农民利益，帮助农民维护合法权益的组织。现代意义上的农会应属于一种民间社团组织，是政府与农民间的桥梁，特点是“农有，农治，农享”。其职责是，保障农民利益与维护农民权益，凝聚农民集体正能量，协调解决农民间的纠纷，推动农村文化福利事业，促进整个农村建设与乡村综合发展等。

    二是赋予农民真正的市场主体地位。允许集体土地与国有土地具有同等的市场地位；农民土地使用权可以直接进入市场进行交易，并享受完全的交易收益，减少集体环节甚至基层政府截流农民利益的机会；农民土地使用权享有物权地位，农民可以用来作为贷款抵押，来获得资金的资助。

    三是大力推行农业生产合作组织。农业现代化的前提是农业的规模化、集约化、信息化和商品化。按照科赛集团在各地城镇运营的经验，首先把农民组织起来，成立包括社区股份合作社、土地股份合作社、置业股份合作社和劳务合作社在内的多种形式的合作组织；其次是把土地集中起来，为规模化集约化经营创造条件；第三是把农业龙头企业引进来，引进国外先进的农业生产管理技术，提高农业科技水平。这样做的好处是，城镇化的成本包括土地流转成本大幅度降低；农民为征地拆迁产生的矛盾减少，干群矛盾缓和；吸引了大量有一定文化水平的“农二代”回乡务农，成为农业产业工人和农业科技人员，对城市的稳定作出了贡献；由于农业合作化的普及，农业合作组织对会员的有效管理和制约，农产品的假冒伪劣品也大大减少，食品安全问题得到有效解决；对提高农产品附加值，大力发展食品加工业奠定了基础。（江喜科 作者为苏州科赛集团董事长）