中央财政加大对防洪薄弱环节的支持力度

2013年6月17日 来源：中国财政杂志社

我国是一个洪涝灾害严重而频繁的国家，特别是近年来，气候异常，水灾多发、频发、重发，灾情之重历史罕见，救灾难度前所未有。为此，国家组织开展了大规模的防洪建设。目前，我国大江大河干流防洪减灾体系基本形成，但中小河流防洪标准低甚至不设防，小型水库病险安全隐患严重，成为防洪体系中的薄弱环节。为增强防洪减灾能力，财政部不断加大投入，创新机制，积极支持推进防洪体系建设，促进防洪薄弱环节有效改善。

加大投入，为防洪减灾工作提供资金保障

中央财政通过中央基建投资等巩固大江大河治理与大中型病险水库除险加固成果，通过中央财政专项资金等推进中小河流治理和小型病险水库除险加固，为防洪减灾工作不断取得胜利提供支持。

（一）巩固大江大河治理、大中型病险水库除险加固成果。为巩固江河治理和病险水库除险加固成果，中央财政继续通过中央基建投资支持江河治理等重大水利工程和大中型病险水库除险加固。同时，积极配合有关部门做好启动大中型病险水闸除险加固的相关工作。

（二）加快推进中小河流综合治理。2009年10月，水利部、财政部联合印发并实施了《全国重点地区中小河流近期治理建设规划》，2010年，国务院出台了《关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》，并批准了《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》。2009年至今，中央财政累计安排专项资金410亿元，用于2209条中小河流重点河段的治理。一是科学规划，统筹安排。规划编制中，以提高重点地区中小河流重要河段防洪能力、保障防洪安全为主要目标，按照轻重缓急，把洪涝灾害频发、对人民生命威胁严重等急需治理的项目纳入规划优先安排；把对粮食安全、水源保护、环境整治、区域经济社会可持续发展影响较大的项目纳入规划优先安排；把地方治理积极性高、工作落实好、前期准备工作完善的项目纳入规划优先安排，确保集中资金用于防洪薄弱环节。规划实施中，在保持投资规模、项目及河流总数不变的前提下，允许地方根据实际情况适当调整具体项目，将易发生灾害、严重威胁人民生命财产安全、急需治理的项目纳入规划先行实施。二是集中资金，提高资金使用效益。建立奖优罚劣机制，鼓励地方按照规划先行开展项目治理工作，待项目完成后依据绩效评价结果兑付奖补资金。充分发挥先进地区的示范带动作用，用先进激励后进，加快规划实施和项目建设，提高资金使用效益。在资金分配上改变以往“剃平头”的做法，根据轻重缓急原则和规划内项目建设任务，综合运用定量指标和定性指标，选取中央财政重点支持省份签订责任书，严格项目管理，层层落实责任。按照“干一个，完一个”的原则，逐个销号，区域推进。强调地方责、权相统一。中小河流治理由省级人民政府负总责，项目所在地人民政府负责具体项目的实施。中央资金切块下达省级财政部门，由其根据规划和资金管理办法，按照轻重缓急，结合项目实际情况，将中央资金分解落实到具体项目。

（三）全面推动小型病险水库除险加固。2007年以来，水利部会同财政部先后编制了《全国病险水库除险加固专项规划（2007―2010）》和《重点小型病险水库除险加固专项规划（2010―2012）》。中央财政于2007年设立小型病险水库除险加固专项资金，用3年时间支持完成规划确定的第一批6174座小Ⅰ型病险水库（指库容大于或等于100万立方米而小于1000万立方米的病险水库）除险加固以及汶川地震2000多座小型病险水库应急加固。2010―2012年，中央财政再用3年左右时间支持剩余5400多座小Ⅰ型病险水库实施除险加固。2006―2012年，中央财政安排专项资金652亿元用于小型病险水库除险加固。尤其是财政专项资金预算从2007年设立时的32亿元增长到2012年的208亿元，年均增长接近50%。同时，财政部督促各地财政部门积极筹措建设资金，共筹集地方资金300多亿元，地方资金到位率达89%，成为近年来民生工程建设地方资金落实最好的项目之一。

强化管理，充分发挥资金使用效益

为加快推进中小河流治理和小型病险水库除险加固工程建设，如期完成规划任务，中央财政创新投入方式，加强资金管理，充分发挥资金使用效益。

（一）划分建设任务，地方自主安排。中央与地方划分任务量，对东、中、西部地区中小河流治理和小Ⅰ型病险水库除险加固，中央分别承担建设规划投资额或建设任务量的30%、60%、80%；对小Ⅱ型病险水库（指库容大于或等于10万立方米而小于100万立方米的病险水库），中央承担坝高10米以上且库容20万立方米以上的小水库除险加固任务，剩余任务由地方承担。专项资金按中央承担任务量和平均投资额进行控制和安排，具体项目由地方统筹考虑、自主安排。在确保完成规划任务的前提下，地方可按照实际情况在项目间自行调剂，避免形成“半拉子”工程。地方资金先到位并完成规划确定项目治理的，可按照办法规定经考核后向中央申请奖补资金，绩效评价成绩突出的，中央再给予适当奖励。如2007年设立重点小型病险水库除险加固财政专项资金时，明确专项资金补助按中央负担除险加固任务的水库数量和每座水库平均投资额进行控制和安排，由地方包干使用，项目选择由地方根据轻重缓急原则具体落实，改变了传统的中央政府投资按具体项目分配资金的模式，使地方权、责统一，充分调动了地方政府的积极性。

（二）签署责任协议，加强绩效管理。财政部会同有关部门和省级政府签署责任状，明确目标、任务和责任，实行全过程绩效管理，对资金使用、项目进展和完成情况进行绩效评价，评价结果与专项资金安排挂钩，对评价结果好的，补足资金并给予奖励；对评价结果差的，扣减资金，直至收回已安排资金。在项目绩效评价方面，为使专项资金的政策绩效可量化、易考核，水利部、财政部联合对中小河流治理实行全过程绩效管理。事前，通过规划明确中小河流治理项目实施的具体目标和任务，在此基础上，同重点地区省级政府签署责任协议，明确中央和地方在一定时限内的绩效目标、建设任务和责任，并建立激励约束机制，奖优罚劣。事中强化制度建设和动态监控，确保绩效目标有效落实。明确初步设计标准，规范项目建设管理，做到从源头控制投资，确保目标任务不走样。实行专项资金管理定期报告和不定期检查制度，实施动态监控，督促地方抓执行、抓落实。各地通过信息平台定期报告资金预算执行和项目建设进展，对发现的问题通过约谈、通报甚至收回资金等方式及时纠正。事后对照绩效目标和项目完成情况，从项目组织、项目管理、资金管理和实施效果等方面对已完成治理的项目进行绩效评价。绩效评价工作实行统一组织、分级实施，将绩效评价结果与后续项目和资金安排挂钩。

（三）创新机制，引导地方积极落实资金。一是采取中央和地方资金分担方式。为防止单个项目因地方资金不到位，出现建设资金缺口而不能消除单个项目险情问题，财政部采取中央和地方资金分担任务方式。具体而言，小Ⅰ型病险水库除险加固由中央资金和地方资金分别承担一定数量的水库除险加固任务；1.59万座重点小Ⅱ型水库全部由中央财政专项资金承担，其余2.5万多座小Ⅱ型水库全部由地方资金承担。二是建立并完善激励和约束机制。财政部按照“早建早补、晚建晚补、不建不补”的原则，将专项资金分配方案与各地除险加固建设任务完成情况挂钩，鼓励各地早除险、快除险。三是加强投资控制。中央专项资金负担的除险加固任务完成后，专项资金如有节余，可用于地方资金承担除险加固任务的水库；专项资金不够的，地方负责补足，以强化地方经济责任。

防洪减灾能力不断增强

在中央财政的大力支持和地方各级水利、财政部门的密切配合下，大江大河干流防洪减灾体系基本形成，中小河流、小型病险水库等防洪薄弱环节不断改善，防洪减灾能力显著增强，广大人民群众普遍受益。小型病险水库除险加固和中小河流治理工程被群众誉为“解民忧、利民生、暖民心”的德政工程。

（一）大江大河干流防洪体系基本形成。经过多年投入，我国大江大河治理取得明显成效，大江大河及其主要支流以堤防、防洪控制性枢纽和蓄滞洪区为主的防洪工程体系基本形成，防御洪水能力明显增强。

（二）中小河流治理初步取得成效。截至2012年底，近期建设规划实施方案确定的2209条中小河流2.7万公里河段治理任务已基本完成。经治理的中小河流河段基本达到了国家确定的防洪标准，为1.2亿人和1.2亿亩农田提供了防洪安全保障，使8400万亩农田排涝收益，同时也改善了水生态环境和用水条件。2012年汛期全国350多条江河发生超过警戒水位洪水，60多条河流发生超过保证水位洪水，40多条河流发生超历史特大洪水，有7个台风或热带风暴登陆，经治理后的中小河流充分发挥了防洪作用，且无一出险。

（三）小型病险水库隐患逐步消除。全国病险水库除险加固工作成效日益显现。一是消除了病险水库安全隐患。病险水库经除险加固后，使水库泄洪设施标准低、大坝稳定性差、坝体坝基渗漏等突出险情问题得以解决，工程安全隐患得以消除。尤其是在2011年、2012年汛期，全国多个地区发生历史罕见的暴雨洪水，除险加固后的水库经受住了大洪水的考验，没有一座大中型水库垮坝，也没有一座除险加固后的小型水库垮坝。二是提高了防洪减灾能力。“十一五”期间除险加固的水库已恢复防洪库容约35亿立方米，显著提高了水库防洪标准，基本解除了637座县级以上城市、1.61亿亩农田以及大量国家重要基础设施的溃坝洪水威胁，有效保障了水库下游1.44亿人的生命财产安全。拟于“十二五”期间实施的5400座全国小Ⅰ型病险水库和1.59万座重点小Ⅱ型病险水库在除险加固任务完成后，预计可恢复防洪库容14.74亿立方米，下游9000万人口、1000余座县级以上城市和7800万亩耕地可以得到有效保护。三是发挥了水库综合效益。“十一五”期间除险加固的水库已恢复兴利库容约98亿立方米，增强了水资源调控和抗御干旱灾害能力，保障了城乡供水安全，提高了灌溉用水保证率，改善了区域水环境。在近年我国部分地区发生的严重干旱中，已完成除险加固的水库发挥了重要的供水抗旱作用。“十二五”期间正在实施的项目预计将增加年供水量23.15亿立方米，新增供水人口7715万人，恢复灌溉面积4889万亩。四是初步建立了良性运行机制。在病险水库除险加固的同时，积极推进水库管理体制改革，理顺管理体制，落实管理经费，稳定管理队伍，培训基层技术和管理人员1000多人次，基层项目管理水平不断提高，长效良性运行机制初步建立。

进一步加大对防洪薄弱环节支持力度

从专项检查情况看，目前中小河流治理和小型病险水库除险加固工作仍存在一些问题，如部分地区工程建设进度偏慢、一些项目前期工作质量和进度滞后、部分地区资金落实情况较差、个别项目管理薄弱等。下一步，要圆满实现在2015年年底完成现有的4.1万多座小Ⅱ型病险水库除险加固任务，完成5174条重点中小河流重要河段、6.7万公里河长治理任务，还需在以下几个方面不懈努力：

（一）提早准备，有序推进小Ⅱ型病险水库和中小河流项目建设。一是加快小Ⅱ型病险水库除险加固步伐。目前正在实施除险加固的4.1万多座小Ⅱ型病险水库，其中1.59万座重点小Ⅱ型病险水库由中央财政全部出资建设，按期完成胜利在望。其余2.5万多座一般小Ⅱ型病险水库约需建设资金500亿元，地方筹资压力较大。财政部、水利部将督促地方多渠道筹集建设资金，加强指导协调，确保按期全面完成任务。二是全面实施2013―2015年中小河流治理项目。2012年水利部、财政部联合印发了《全国重点中小河流治理实施方案（2013―2015年）》，细化2013―2015年中小河流重要河段治理任务。水利部、财政部将进一步加大工作力度，加快建设步伐，确保2015年完成《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》确定的治理任务。三是加快推进中小河流治理重点县综合整治及水系连通试点。为贯彻落实党的十八大提出的四化同步发展、加快推进生态文明建设的要求，水利部、财政部开展了《中小河流治理重点县综合整治及水系连通试点规划》编制工作，将选择一批治理需求迫切、实施条件较好的重点县，集中连片开展农村河道综合整治，努力实现“河畅水清、岸绿景美、功能健全、人水和谐”的整治目标，提高乡镇防洪排涝能力，改善水生态和人居环境，推进社会主义新农村建设。近期将抓紧印发规划，加大投入，加快推进农村河道综合整治及水系连通试点工作。

（二）进一步加强项目和资金管理。一是加强项目组织实施。要严格按照项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制的要求，做好项目的组织实施，强化项目建设和管理。二是加强预算执行中的监督检查。重点对资金到位、工程进度、工程质量和建设管理等情况进行监督，把好建设资金审核拨付关，严格按照投资预算、国库管理制度规定、项目建设进度和供货合同等拨付资金。同时，督促项目建设单位强化基本建设财务管理和会计核算工作，加强对项目竣工财务决算的审核。三是加强质量监督。要切实落实好项目法人负责、施工单位保证、监理单位控制、政府部门监督的质量管理体系，确保工程质量。此外，还要深化小型水库和中小河流管理体制改革，建立与我国国情、水情和农村经济社会发展要求相适应的小型水库和中小河流管理体制和运行机制。

（三）继续做好小型病险水库和中小河流治理项目的绩效评价工作。财政部、水利部将开展《全国重点小型病险水库除险加固规划》完成情况总结和绩效评价工作，总结经验教训，完善未尽工作，指导各地做好病险水库除险加固下一步工作。依据2012年开展的中小河流治理试点项目绩效评价结果，扩大与项目省签订责任书的实施范围，与全部项目省签订《中小河流治理责任书》，督促地方加大资金使用、建设管理的监管力度，做好绩效评价工作，确保中小河流治理项目长期发挥效益。

（财政部经济建设司）