"农村税费改革"应升级为"农村基层管理体制改革"
市场经济中，商品分为公共品、私人品和界于二者之间的准公共品，相应地，公共收入的形式不外乎“税、费、价”，其中税是公共品的价格、费是准公共品的价格、价是私人品的价格。基于这种认识，从减轻农民负担出发，农村税费改革的措施主要包括减轻或取消涉农税、费改税、规范取消收费、规范涉农价格等。通过“税、费、价”的改革，就政府或准政府组织取得收入的手段或形式而言，就减轻农民负担看，现行农村税费改革成效显著，基本实现了村村减负、户户受益，缓和了干群关系，调动了广大农民的积极性。
农村税费改革尚未解决的一些深层问题
但是，从村集体财务、农村中小学财务、地方政府财务特别是乡镇政府财务等看，农村税费改革却不尽人意，许多乡镇捉襟见肘，成为典型的“吃饭财政”，有的连“吃饭”都难以保证，运转困难，新矛盾凸现。如此反差，显然不是改革的目的。之所以如此，究其原因在于，影响农民负担的一些深层次问题并没有得到解决，主要表现为：
一是公共支出责任（事权划分）的如下四个基本关系并没有理清：政府与市场的支出责任、各级政府（纵向）的支出责任、政府各部门（横向）的支出责任、村民委员会职能定位。
二是公共收入权限（财权）的如下四个主要问题并未澄清，首先是涉农税收，减免农牧业税后，农村到底是走向一个“免税区”，还是一个“税收优惠区”，抑或是应该建立与城区相统一的税制，理论上没有说清楚，实践中更是存而不论，也没有一个明确的说法；其次是涉农收费，村集体是群众性的自治组织，不是一级政府，“三提”收入权归村集体，提取的标准应当由村民大会民主决定。农村税费改革取消“三提”，代之以农业税附加，并实行村财乡管，尽管强化了管理，但违反了“费”的经济属性；取消统一规定的劳动积累工和义务工，村范围内的筹资筹劳实行“一事一议”，尽管回归了其经济属性，但在操作管理上存在问题；再次是涉农价格，承包费就其本质来说是租，是土地等生产要素使用权的价格，经常出现的问题是发包人未经承包人同意，单方面提高承包费或收回标的物；最后是公共收入的归属与管理方面，各级次政府间收入权限的划分、乡镇政府与集体间收入权限的划分尚待规范。
三是公共预算平衡的三大问题没有解决：县乡镇财政与债务、村集体财务债务、农村中小学财务债务等问题。
四是实施机制的两大问题亟待完善，首先是乡镇财政预算和村财务预算编制与执行以及决算监督中的民主表达机制问题；其次是乡镇财政预算和村财务预算编制与执行以及决算监督中法治约束缺乏或失效问题。
五是公共机构设置远未规范，乡镇机构改革到底是在保留的基础上精简，是根本上取消，是改为县级政权的派出机构，还是实行自治，至今没有定论。
农村基层行政管理改革应成为农村改革的主体
综上所述，农村税费改革在规范农村公共收入形式或手段的改革取得了很大的成功。但同时应该看到，已有的改革措施主要是用行政手段重构收入形式、手段和权限，从而减轻农民负担，而且在公共收入管理权限划分、公共支出责任划分、公共预算平衡、实施机制中的民主与法制、公共机构设置等方面鲜有作为。从而其不足之处也是显然的：没有解决县、乡镇和村公共支出范围和决策机制问题；没有解决在乡镇财政支出刚性的同时如何构建稳定增长的、规范的乡镇公共财政收入体系问题；没有解决农业税取消后如何使乡村公共商品的提供克服现有的供给失效的问题；没有解决如何处理乡镇、村、学校巨额债务问题；没有解决各级财政财务中的民主表达机制问题；没有解决各级财政财务中的法治约束缺乏或失效问题。从而我国农村税费改革所处的阶段也只是“减轻、规范、稳定”中的“减轻”阶段，并没有实质性地进入法治基础上的“规范”阶段。既然农村税费改革没有形成“规范”的分配关系，农民负担的长期“稳定”就存在问题，反弹的压力并未消失。
如果仅从字面上理解，农村税费改革只是农村政府公共收入的改革，而不是政府公共支出的改革，也不是政府行政管理的改革。但是，如果只停留在这样一个认识层次上，改革显然是无法“深化”的，农民负担是无法“规范”和“稳定”的。
事实上，农村税费改革不能仅停留于削减政府收入和增加中央政府支出上、从而减轻农民负担。因为，政府收入总是和政府支出联系在一起的，因而农村税费改革就不仅仅只是政府公共收入的改革，还是政府公共支出的改革和政府公共管理方式的改革，其实质是要在农村重构农民、集体（自治组织）、政府三个利益主体之间，以及政府内部各级次之间“规范”且“稳定”的公共收入、公共支出和公共管理关系的基础上，减轻现行农民负担，并付诸实施。换言之，作为一项制度创新，要最终“减轻、规范、稳定”农民负担，它至少涉及到五个主要方面的改革：一是公共支出责任（事权）的重构；二是公共收入权限（财权）的重构；三是公共预算平衡机制的重构；四是实施机制的重构；五是公共机构的重构。具体来说，必须统筹兼顾并转变县与乡镇政府职能、县与乡镇政府财政收入的减少、保证提供均等化的公共服务、乡镇基层机构改革和中央与省政府的财政转移支付，努力实现县乡村财政财务的收支平衡、财政财务的相对独立性、基层财政财务的民主化和法制化。
事实上，农村税费改革走到今天，就“税”、“费”改革本身而言，已基本到位，剩下的问题是监督落实问题，而这已超出了“税”、“费”改革本身。“税”、“费”改革也根本不能囊括县乡财政体制改革、乡村布局调整、乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、基层民主建设、农村法制建设等。农村税费改革实际上也要远比“税”、“费”改革本身走得更远，也并不能体现下一步改革的内容和要求。实际上，下一步改革的实际内容和重点是农村经济社会多方面的综合改革，实质上就是农村基层社会管理体制的重构。
时移事易，农村税费改革也应与时俱进。笔者认为，农村税费改革推进到现在，“配套改革”比“主体改革”更为重要，已经演化为主要矛盾。为深化农村税费改革，最终实现“减轻、规范、稳定”农民负担，“主体改革”与“配套改革”应该换位。基于这种认识，为正视听，应适时将“农村税费改革”升级为“农村基层社会管理体制改革”！
（作者单位： 农业部农村经济研究中心）
农村税费改革尚未解决的一些深层问题
但是，从村集体财务、农村中小学财务、地方政府财务特别是乡镇政府财务等看，农村税费改革却不尽人意，许多乡镇捉襟见肘，成为典型的“吃饭财政”，有的连“吃饭”都难以保证，运转困难，新矛盾凸现。如此反差，显然不是改革的目的。之所以如此，究其原因在于，影响农民负担的一些深层次问题并没有得到解决，主要表现为：
一是公共支出责任（事权划分）的如下四个基本关系并没有理清：政府与市场的支出责任、各级政府（纵向）的支出责任、政府各部门（横向）的支出责任、村民委员会职能定位。
二是公共收入权限（财权）的如下四个主要问题并未澄清，首先是涉农税收，减免农牧业税后，农村到底是走向一个“免税区”，还是一个“税收优惠区”，抑或是应该建立与城区相统一的税制，理论上没有说清楚，实践中更是存而不论，也没有一个明确的说法；其次是涉农收费，村集体是群众性的自治组织，不是一级政府，“三提”收入权归村集体，提取的标准应当由村民大会民主决定。农村税费改革取消“三提”，代之以农业税附加，并实行村财乡管，尽管强化了管理，但违反了“费”的经济属性；取消统一规定的劳动积累工和义务工，村范围内的筹资筹劳实行“一事一议”，尽管回归了其经济属性，但在操作管理上存在问题；再次是涉农价格，承包费就其本质来说是租，是土地等生产要素使用权的价格，经常出现的问题是发包人未经承包人同意，单方面提高承包费或收回标的物；最后是公共收入的归属与管理方面，各级次政府间收入权限的划分、乡镇政府与集体间收入权限的划分尚待规范。
三是公共预算平衡的三大问题没有解决：县乡镇财政与债务、村集体财务债务、农村中小学财务债务等问题。
四是实施机制的两大问题亟待完善，首先是乡镇财政预算和村财务预算编制与执行以及决算监督中的民主表达机制问题；其次是乡镇财政预算和村财务预算编制与执行以及决算监督中法治约束缺乏或失效问题。
五是公共机构设置远未规范，乡镇机构改革到底是在保留的基础上精简，是根本上取消，是改为县级政权的派出机构，还是实行自治，至今没有定论。
农村基层行政管理改革应成为农村改革的主体
综上所述，农村税费改革在规范农村公共收入形式或手段的改革取得了很大的成功。但同时应该看到，已有的改革措施主要是用行政手段重构收入形式、手段和权限，从而减轻农民负担，而且在公共收入管理权限划分、公共支出责任划分、公共预算平衡、实施机制中的民主与法制、公共机构设置等方面鲜有作为。从而其不足之处也是显然的：没有解决县、乡镇和村公共支出范围和决策机制问题；没有解决在乡镇财政支出刚性的同时如何构建稳定增长的、规范的乡镇公共财政收入体系问题；没有解决农业税取消后如何使乡村公共商品的提供克服现有的供给失效的问题；没有解决如何处理乡镇、村、学校巨额债务问题；没有解决各级财政财务中的民主表达机制问题；没有解决各级财政财务中的法治约束缺乏或失效问题。从而我国农村税费改革所处的阶段也只是“减轻、规范、稳定”中的“减轻”阶段，并没有实质性地进入法治基础上的“规范”阶段。既然农村税费改革没有形成“规范”的分配关系，农民负担的长期“稳定”就存在问题，反弹的压力并未消失。
如果仅从字面上理解，农村税费改革只是农村政府公共收入的改革，而不是政府公共支出的改革，也不是政府行政管理的改革。但是，如果只停留在这样一个认识层次上，改革显然是无法“深化”的，农民负担是无法“规范”和“稳定”的。
事实上，农村税费改革不能仅停留于削减政府收入和增加中央政府支出上、从而减轻农民负担。因为，政府收入总是和政府支出联系在一起的，因而农村税费改革就不仅仅只是政府公共收入的改革，还是政府公共支出的改革和政府公共管理方式的改革，其实质是要在农村重构农民、集体（自治组织）、政府三个利益主体之间，以及政府内部各级次之间“规范”且“稳定”的公共收入、公共支出和公共管理关系的基础上，减轻现行农民负担，并付诸实施。换言之，作为一项制度创新，要最终“减轻、规范、稳定”农民负担，它至少涉及到五个主要方面的改革：一是公共支出责任（事权）的重构；二是公共收入权限（财权）的重构；三是公共预算平衡机制的重构；四是实施机制的重构；五是公共机构的重构。具体来说，必须统筹兼顾并转变县与乡镇政府职能、县与乡镇政府财政收入的减少、保证提供均等化的公共服务、乡镇基层机构改革和中央与省政府的财政转移支付，努力实现县乡村财政财务的收支平衡、财政财务的相对独立性、基层财政财务的民主化和法制化。
事实上，农村税费改革走到今天，就“税”、“费”改革本身而言，已基本到位，剩下的问题是监督落实问题，而这已超出了“税”、“费”改革本身。“税”、“费”改革也根本不能囊括县乡财政体制改革、乡村布局调整、乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、基层民主建设、农村法制建设等。农村税费改革实际上也要远比“税”、“费”改革本身走得更远，也并不能体现下一步改革的内容和要求。实际上，下一步改革的实际内容和重点是农村经济社会多方面的综合改革，实质上就是农村基层社会管理体制的重构。
时移事易，农村税费改革也应与时俱进。笔者认为，农村税费改革推进到现在，“配套改革”比“主体改革”更为重要，已经演化为主要矛盾。为深化农村税费改革，最终实现“减轻、规范、稳定”农民负担，“主体改革”与“配套改革”应该换位。基于这种认识，为正视听，应适时将“农村税费改革”升级为“农村基层社会管理体制改革”！
（作者单位： 农业部农村经济研究中心）
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