中国推进“程序控权” 行政程序立法“先地方后中央”

●全国人大代表建议加快制定《行政程序法》

我国行政程序统一立法的空白，近日在湖南“破冰”。此前，制定《行政程序法》的呼声已喊了十余年。

2008年4月17日，湖南省省长周强签署政府令，正式颁布《湖南 省行政程序规定》（以下简称《程序规定》），并将于2008年10月1日施行。这部行政机关“自捆手脚”的程序规则，开全国先河，在地方政府改革中走在前面。

有关专家分析，《程序规定》的出台，使我国行政程序立法呈现“先地方后中央”的路径。“重实体，轻程序”的倾向，曾在行政管理领域长期存在。这一事件，标志着我国不但从观念上更加重视程序，而且实实在在加大了“程序控权”的力度。

统一立法呼声日高

在今年的全国人代会上，一份尽快制定《行政程序法》的议案，引起众多代表排队签名附议的轰动。

“这是一部政府自己约束自己行为的法律。”议案领衔人、国家行政学院副院长陈伟兰代表这样告诉媒体。

这份热门议案，还附上了专家试拟的《行政程序法》草案，8章186条，在行政主体、行政决策、行政决定程序、行政决定效率、行政合同、行政指导、法律责任等方面都均有详尽规定。

这份草案由中国行政法学会会长应松年带领团队起草，已是他起草的第十五稿。

制定《行政程序法》，对从事行政法研究20多年、已经72岁的应松年来说，可谓“夙愿”：近十年来，他带领团队研究起草，孜孜不倦，几乎每年都要修改一二稿。

制定《行政程序法》，也是整个法学界的“夙愿”。早在1989年行政诉讼法出台后，这样的呼声便持续不断。

法学家们认为，依法治国的关键是对公权力的规范。中国的现状是行政权力过大。作为行政法体系的核心，行政程序法应当尽快出台。

在近年来的全国两会上，每年都有许多代表委员提交议案、提案，要求制定《行政程序法》。2003年，《行政程序法》列入十届全国人大常委会五年立法规划，由于多种原因至今尚未启动。

　　“地方版本”应运而生

这一次，行政程序立法空白在湖南首次突破，应松年称之得益于“一次巧遇”。

2007年3月全国人大会议上，作为新任的湖南省省长，周强第一次参会，住在“职工之家”宾馆。这位48岁的年轻省长，法律科班出身，对建设法治政府有着急迫的心情和深刻的见解。同团的行政法博士江必新代表，时任湖南省高级法院院长、现任最高人民法院副院长，与周强志同道合。

辽宁团也住在“职工之家”，应松年正是此团代表。

巧遇闲聊，三名“法律人”的话题也未离开“法”。对依法行政的高度关注，让他们一拍即合：程序控权是上策。为行政程序立法，湖南可先行一步。

“行政程序立法‘地方版本’的出台，领导重视至关重要。”身为起草专家组组长，应松年感慨。

起草工作历时一年，由省政府法制办具体负责。这一年，收集材料、调研省情、起草、论证、修改等等，工作量巨大。其间，周强5次召开会议听专题汇报，并与专家反复切磋；今年2月，还专门请来全国12名专家为草案“会诊”，以求更为完善。

同一时间，草案向社会全文公布，收到各方修改意见和建议逾700条。省法制办主任贺安杰介绍，草案充分吸收和采纳公众、专家提出的合理意见和建议，进行了全面修改，多达246处。

“敢于自我限权，反映湖南有科学的政绩观。”江必新表示，真正按法制化办事，就要有一个好的程序规定。湖南率先制定出台《程序规定》，将对其他省份和全国的行政程序立法起到辐射和推动作用。

突出“公民权利本位”

4月17日，《程序规定》正式对外公布，10章178条，社会关注的行政决策程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究等，都列为单章。总则中还明确了公开、参与、高效便民、信赖保护四大原则。

“每个条文，都体现了政府管理模式之变――从管理者中心转向公民权利中心。”贺安杰这样概括。

比如，多种行政措施可达同一目的时，管理者不能随意选择自己最方便最顺手的，而“应当选择有利于最大程度保护公民、法人或者其他组织权益的措施。”

为避免“拍脑袋”决策、暗箱决策等发生，《程序规定》对行政决策程序设专章予以规范。对九类重大行政决策，须对其方案草案进行合法性论证、成本效益分析等；除依法不得公开的事项外，应当向社会公布草案征求公众意见。对规范性文件，统一登记、统一编号、统一公布，并实现网上检索。

阳光是最好的防腐剂。对行政公开，《程序规定》中也单设一章。政府公报和政府网站，成为法定的政府信息发布平台。“规范性文件未在政府公报、指定的政府网站公布的，不得作为实施行政管理的依据”。

针对办事拖拉、推诿等现状，《程序规定》明确了“限时办结制度”，并对不作为、缓作为者追究责任，以提高行政效能……

在省长周强的眼中，制定行政程序规定，是“保障和实现人民群众当家作主的权利”的现实需要――把公众对行政活动的了解和参与上升为他们的法定权利，并通过他们对行政权力进行约束。

“坚持公民权利本位，让政府承担更多的程序义务，让公民享有更多的程序权利，进一步规范行政权力。”主要起草者之一、中国政法大学教授王万华，也这样形容这部“作品”。

先地方后中央“路径”

行政处罚法、行政许可法、国家赔偿法等生效法律，加上正在制定中的行政强制法，1989年行政诉讼法出台后，我国已对一些影响较大的行政行为单独立法，从实体到程序都做出细致规定。

“目前我国法制建设不仅重视实体法，还突出程序法建设。”全国人大常委会法工委立法规划室副主任许安标表示，就行政程序法而言，由于行政行为的多样性、复杂性和特殊性，国家立法还有一个较长的过程。

他称湖南《程序规定》的出台是“先试先行”。我国对立法难度较大的项目，有一个重要经验：先地方后中央，由地方为全国立法积累经验。“湖南的规定，必将为兄弟省市和全国的行政程序法立法提供经验。”

据了解，《程序规定》出台后，湖南的立法者并未停步，多达十余部的配套办法将会陆续出笼；而对行政人员的大规模培训，也将及时展开。

“条文已有178条，但可操作性远远不够，必须大大细化。否则会沦为‘一纸空文’。”应松年建议：《程序规定》施行后，应当半年评估一次，再回过头来修改，至少来个三五次。这将使《程序规定》更为完善，进一步实现程序控权的价值。

“先类型后法典，先地方后中央。”应松年认为，这样的行政程序立法路径，对中国具现实意义。“湖南的‘破冰’之举，进一步证明，制定《行政程序法》的时机渐趋成熟，有关部门应加快立法步伐。如果出台这部‘程序控权’之法，我们将朝着法治政府、服务政府的目标再迈进实质意义的一步。” （记者 吴 兢 ）