上海官员的人大新位置：49部门一把手只能"旁听"

细心的人们注意到这样一个细节，市政府有49个部门的负责人在本届 人大的代表名单之外。

参加这次会议的上海市第十三届人大代表数量和上届完全一致，都是860名。但在代表比例的构成上却发生了相当大的变化：新代表中局级以上领导干部328名，占总数的38%，比上一届减少49名。

导致这一结构性变化的直接原因，是2007年底上海在市人大代表换届时执行的一项新原则——减少政府组成部门领导干部代表，除工作需要外，市政府组成人员一般不提名为代表候选人，市政府其他部门负责人也按照这一原则执行。

受到新规则的制约，上海市政府各委、办、局的“一把手”，大部分在本次换届时都没有被列入提名名单，“落选”上海市人大代表。

少了那么多领导干部的上海市人大，究竟发生了什么变化呢？《瞭望》新闻周刊记者对此进行了深入采访。

不能让政府官员在人大监督政府

第一次听说自己部门的“一把手”将不做人大代表时，负责国资委系统人大代表推选工作的上海市国资委党群工作处处长王耕地确实大吃一惊，“我们要向上海市人大推荐106名代表候选人，这么多人中居然没有国资委主任，能不吃惊吗？”

按照上海市人大的要求，国资委推选的代表候选人不要有政府“一把手”，但必须要有农民工代表。2007年12月，由上海市国资委推选的上海市安装工程有限公司焊工班班长张雄伟，与其他两名农民工一起当选上海市历史上首批农民工人大代表。

负责去年上海市人大代表换届工作的上海市第十二届人大常委会副主任包信宝告诉记者，换届以后，只有两名兼任党委书记的委办局“一把手”还担任市人大代表，“但他们都是从党的角度当选的”。这次领导干部的代表比前几届都有减少，空缺的这些代表名额大多数用在基层。

包信宝说：“之所以这么做，是考虑到政府组成人员本身就是人大监督的对象，让他们在人大里监督政府，逻辑上说不通。”

上届还是人大代表的上海市人口与计划生育委员会主任谢玲丽，这次是坐在列席代表席上听完人代会的。在旁听完几天的小组审议后，她告诉本刊记者：“我还是挺喜欢自己的新位置的。”

这位负责上海全市人口工作的局级干部认为，政府官员做人大代表确实不太合适。她说：“以我自己为例，我也确实想履行好人大代表职责，但每次在人代会上发言或提议案时我都会有所顾虑，说自己熟悉领域的问题吧有点家丑外扬，说别人负责领域的问题吧又有些不好意思，所以最后只能挑一些小问题或者我们部门已经准备着手解决的问题来说。”

今年人代会上谢玲丽则完全转换了自己的定位，带着笔记本，仔细倾听小组中的代表发言，不一会就记满了几页笔记。“不当人大代表，我没有任何失落感。位置变了，我的心态也变了，反而比以前更懂得倾听，特别是来自基层代表的声音。”基层代表带来人代会新风

“今年来的领导这么少，会上怎么挖新闻啊。”今年上海市人代会前，上海本地一家媒体记者这样担心着。可是8天过后，充斥着“草根代表”声音的报纸、广播、电视同样多彩多姿，受到了上海市民百姓的欢迎。

换届之后，上海市第十三届人代代表中一线工人代表33名，比上届增加21名；农民代表13名，比上届增加4名。他们以来自基层的朴素语言和初任代表的参政激情，回应着对他们参政能力的质疑。

新当选的农民工代表张雄伟、洪刚坚持穿着西装开完“两会”。“许多人印象里的农民工就应该穿得破破烂烂，我要告诉他们这种观念是完全错误的，农民工凭借自己双手的努力一样能够出人头地。”

和他们笔挺的西装相比，这两位农民工代表在今年上海人代会上的表现同样毫不逊色。张雄伟一下子就提出了“关于加强农民工技能培训”和“进一步开放外来从业人员子女入学上海中职学校”的两个建议；洪刚则直接在小组审议过程中与上海市市长韩正就增加农民工养老保障的问题展开对话，韩正在此后的多个场合一再表示，将采取有效措施解决农民工的后顾之忧。

“目前我们一个月平均拿到手的收入，售票员只有1100到1200元，司机是2100到2200元。”当着中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声的面，曾是公交车售票员的上海市人大代表马卫星在小组审议时谈起了“苦经”。

详细了解公交司售人员的工作、待遇和生活状况后，俞正声向公交系统一线员工致歉，并允诺要在春节前看望他们。3天后，上海市民就在电视新闻中看到，俞正声在考察抗击冰雪工作时，顶风冒雨与公交职工握手致意的画面。

在今年的上海市人代会上，屡屡出现基层代表针对磁悬浮项目、财政支出、私车牌照拍卖收入、土地出让金、反腐败等热点问题频频发问的场面，个别政府职能部门负责人在代表的追问下甚至鞠躬致歉。

政府部门“一把手”必须旁听人代会

政府官员代表大幅减少后的上海市人代会，头两天的会议现场有着很大变化。会议第一天，许多旁听席和列席代表席都出现空缺，被确定为会议列席代表的部分政府委办局“一把手”并没有出现；而到了第二天，各个分组审议会场都挤得满满当当，本刊记者连续走访浦东、普陀、黄埔等代表团，都没有在后排发现空位。

发生变化的主要原因，是中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声所提的一项建议。24日下午，俞正声参加徐汇区代表团审议上海市政府工作报告，当一位人大代表提出自己对报告的意见时，俞正声提议让列席会议的相关政府部门负责人作出回应，结果却发现现场找不到一名来自这个部门的人员。

俞正声说，人代会是发扬民主、听取意见的一个很好机会，不是一种形式。全国人大时各小组讨论都有国务院各部委的人做记录，这对人大代表不光是态度问题，还要把大家的意见反映上去。“我看今天有些政府的局长没有来，”俞正声说，“今后人大每个组都要有政府的工作人员参加旁听。这恐怕也算我作为人大代表对政府提出的一条意见。”

俞正声还鼓励人大代表说，人大代表就是要畅所欲言，党员们在人代会上要起好带头作用，要带头提批评意见，带头研究改进制度性的措施，还要带头依法办事。他说：“我希望大家敞开思想，多提批评意见。政府各个部门对每个组、每个团，都应该由领导带队来听意见，当天应该把意见整理出来上报给市政府领导。”

俞正声发表建议后的第二天，记者在上海人代会现场看到，几乎每个小组中都有来自发改委和财政部门的政府官员旁听记录。上海市发改委主任蒋应时因为身兼市政协委员，无法参加人大审议，也派出发改委秘书长代为旁听。

正在现场旁听会议的上海市工商局局长方惠萍告诉本刊记者，现在旁听的任务并不轻松，不仅要听取人大代表对工商行政管理的意见，还要将人大代表对其他政府部门的意见记录下来汇总，“人代会结束后，上海市政府还要专门就人大代表提出的意见开会研究。”
人大代表结构仍需优化

复旦大学政治学专家浦兴祖教授评价说，上海不让委办局“一把手”担任人大代表，是我国地方政治民主探索中的一次有益尝试。这位长于中国政治制度分析的专家说，监督可以分为主体监督和异体监督，一般而言异体监督更为有效。在《监督法》出台以后，人大监督政府的形式和内容都已经明确，政府自身已经具有主体监督的机制，如果再让领导干部以人大代表的身份来监督政府，那就是另一种形式的“集裁判员、运动员身份于一身”，效果自然不会理想。

减少领导干部人大代表的数量，意义和作用并不仅限于提高监督质量，同时也能增强人大中民意表达的广泛性。“在构建和谐社会的进程中，民意表达非常重要，各个阶层都需要在人大这个国家权力机关中拥有发言人。”此外，领导干部过多还会使人民代表大会开成干部代表大会，基层代表只能怀着诚惶诚恐的心态向领导干部们汇报工作，无法真正完成履职。

但是基层人大代表也有其局限性，他们反映的问题往往比较微观，拘泥于一事一地；发表的意见也比较感性，往往缺乏理性的深度；而当在场的政府官员以比较专业而复杂的语言对其进行回应时，基层代表们往往“说不出第二句话来”。对此，浦兴祖教授认为，基层代表反映的民意比较真实，但其参政能力比较弱，在加强对他们履职能力培养的同时，人大还要进一步思考如何优化代表结构的问题，“不能简单地以领导干部或基层代表数量的多寡，来判断人大代表结构的优劣。”

部分政治学专家建议，今后人大可以适当考虑增加熟悉政府运作机制，同时又在政府体制之外的代表人选，主要有两种渠道：一是已经从政府工作岗位上退下来，但又有精力和能力履行人大代表职能的老同志；二是已经在政府工作岗位上工作了十多年的年富力强的中青年干部，让他们调到人大轮岗，今后又还能回到政府岗位上。

“党的十七大报告提出要优化人大常委会结构，整个人大代表的结构同样需要优化”，浦兴祖教授说，“人大作为国家权力机关，最终都落实在每个代表作用的发挥上。人大代表结构的优化，是我国政治民主进步的表现。”(记者季明)