浙江：“乡村典章”实践中国基层民主

□村民自治，是我国 法律确立的村级事务管理的基本形式，它的核心就是“让村民最大限度地参与村内事务管理”。可以说，这是中国民主政治建设的基础工程，也是人民当家作主的根本实践

再过4天，也就是2008年1月10日，浙江省新昌县儒岙镇里外岙村的所有村民就可以喝到水质达标的自来水了。而在此之前，由于村民对取水点分歧很大，该村的自来水工程一放就是好几个月，全村人的用水都成了问题。

解决了这个棘手问题，其实得益于一本只有20页的淡黄色的小册子。

这本被村民誉为村里的“小法律”的手册，便是将新昌县儒岙镇石磁村这个名不见经传的小山村推向公众视野的“乡村典章”。

经过3年多的实践，这个封面仅印有“《石磁村典章》(以下简称“典章”)、2004年7月”的小手册，如今已经成为新昌县村民自治的一个缩影和样板。

村民自治，其根本就在于把村级事务的决策权和处置权交给村民，即所谓的还权于民。而乡村典章设置之初，就是“让村民最大限度地参与村内事务管理”。

“乡村典章就是让百姓参与，让村民公决、监督，从而扩大群众的政治参与度。典章已然成为农村工作的一个标杆。”浙江省新昌县委组织部组织科科长蔡立君对法制日报记者说。

现实：乡村典章出台始末

地处浙东新昌县天姥山麓的儒岙镇石磁村不仅是革命老区，也是纠纷、矛盾比较多的村。用村里人的话说，“矛盾已经到了非解决不可的地步了”。

怎么解决？很显然，用以往的方法已经不适合更解决不了矛盾。

新昌县委决定，“在村两委（村民委员会和村党支部委员会）矛盾相对突出、干群关系较为紧张的儒岙镇石磁村”率先试点。

典章便是在这样的背景下应运而生。

其实从典章制定伊始，新昌县就已经打开了村民民主自治的一扇大门。典章初稿经过梳理并张榜公布后，村干部便挨家挨户收集意见，最后由全体村民对典章进行公议公决。

据了解，在石磁村1100多个选民中，参加典章投票的达980人。

2004年7月16日，被舆论誉为全国首部“村民自治特别法”的《石磁村典章》带着所有人的希冀问世了。

经过论证后，典章在整个儒岙镇开始全面推广。于是，《石磁村典章》又有了一个更为宽泛的名字：《乡村典章》。

典章依据《村民委员会组织法》制定，成为村干部与村民的“刚性规范”。同时也对村干部和村民形成双向制约的合力，即相互管理、相互监督。

记者看到，典章对村级组织及职责、村务议事及决策、村级财务管理、村务公开制度等六大项内容分别作了详细的规定。

“典章职责明确，最大限度地保障了村民的知情权、参与权、决策权和监督权。”蔡立君说。

儒岙镇党委副书记梁永源表示，典章在程序上保证了党组织的领导地位，规范了村里的事务。因此，这项全面提升了村级管理民主化程度的制度，不仅让百姓更好地进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，同时也逐渐消解了农村基层的各种矛盾。

“有了乡村典章，等于村里有了自己管理自己的规则制度，在消解矛盾，维护乡村稳定在制度上有所保障。”绍兴市市委书记王永昌这样评价乡村典章。

但是乡村典章并不是适用于所有的村，“它只是给出一个大方向，具体操作时要根据各村的实际情况，一村一章。”梁永源说。

受宗族、宗派、历史文化等因素的影响，浙江省台州仙居县村级组织也相对比较复杂。

说起村级事务，村干部们一致认为，农村事务是最难做，也是最复杂的。像“村民意见不一致，修一条村道要花几年时间”的事情很常见。

同时，“宗族、派性之争，贫富悬殊，这些都需要一个融合的过程”。仙居县委组织部副部长林杰说。

此外，由于“村委会、党支部不协调、有矛盾，导致在村务管理问题上决策机制不民主、不透明，村民有异议，从而引发不稳定因素”。浙江省仙居县委常委、组织部部长黄璋说。

基于此，仙居县委便提出“村务大事民决”，即重大的事情要考虑民意，以此来规范决策机制。

2001年底，仙居在全县721个行政村推行了村务大事民决。规定，凡涉及村民利益的重大事务，都要按“一事一议”原则提交村民公决。

村务大事民决，就是将决策的过程公开，通过集体讨论、民主论证、意见反馈、公开民决，使决策结果体现出老百姓的智慧、利益，“因此村民的热情很高。”林杰说。

民决规定：人均超过50元的村公益事业、承包方案、村集体经济所得收益等内容，村党支部、村委会必须提交村民进行公决。

民决后的村务大事付诸实施时，“由于决策时最大限度体现了村民的意愿和利益，他们便会自觉行动，有的还会相互说服，带动个别有不同想法的村民最终形成共识”。林杰说。

据林杰介绍，仙居县民决制度实施以来，全县各村已累计投资8000多万元，发展、兴办了1600多项集体经济项目和水、电、路、有线电视等基础设施。

“将为民做主变为让民做主，实行村务大事民决后，村两委拉票现象减少了；村民的民主意识在提高；决策也更民主、科学。”林杰说，民决深入人心，“关键是决策找到缺口，简便易行”。

　　效力：公不公道一看就知道

事实证明，“村级事务复杂、两委关系不协调的村，更需要规则和制度。”蔡立君说，这样的村也更适合推行《乡村典章》，效果也更明显。

梁永源也表示，村民多数在村里、且事务繁多、复杂的村比较适合《乡村典章》。

“事前干部工作压力大，事后对个人的压力小。”梁永源这样总结乡村典章推行后的效果。

这一点，儒岙镇儒一村党支部书记潘陆平深有体会。“乡村典章的分工、职责分明，村里几个大事都按典章做的，效果很好。有效地解决了矛盾，使村里的事务顺利进行下去。”

“没有和谐民主，什么事都做不下去！”潘陆平说。

然而新鲜事物的出现并不都是一帆风顺。

谈起乡村典章施行伊始，蔡立君说，老百姓对典章都很欢迎，但村干部都有意见。为什么？因为自己手上的权力小了。

石磁村党支部书记徐鑫永坦言，当初乡村典章推行时，心里的确有想法，认为自己的权力小了。可实践来看，虽然做事情程序多了，但矛盾却容易解决了。虽然权力变小了，但村干部渐渐在实践中感受到典章的效力。“典章是在保护村干部，树立他们的威信。”

随着典章的实施，村干部发现，和村民之间的矛盾小了，关系也逐渐融洽了。

以前村里的事都是村干部、村主任一个人做决定。这种做法的弊端用徐鑫永的话说就是“效益不大，意见很大”。

现在，“对于村民和村干部来说，典章就是一把尺子”。蔡立君说。因此村干部和百姓都感触颇深：“过去有这个公约的话，现在村里也不会这么闹了。”

说到村级事务，最敏感、矛盾最多的是财务问题。村级财务问题已成为农民上访的焦点问题。据介绍，儒岙镇2003年到2004年的46件信访中，32件是关于村财务问题。由于信息不公开、不透明，百姓对集体经济的来源、去向一无所知。甚至是好心还办了坏事。

“有一年，村里卖了一片山，公布的账目只是一个笼统数字，具本情况我们一无所知。就算干部做得对，我们也放不下心。”石磁村一位村民坦言。

“往往村干部一头热，老百姓主动不起来，不少村干部也很无奈。”林杰说。

而现在是：“话在桌面上说，事在阳光下做。”特别是对村民敏感的财务问题。

典章规定：财务管理实行村账镇审制度，并实行财务预决算。同时还将村财务开支分为正常开支和非正常开支。

“过去村里的财务，是村干部的一支笔，去村口小店拿香烟，却记到村账上。现在，这种风气已经停了，谁去拿，村民的眼睛可一清二楚！”一位村民说。

“现在一张发票要经过10个人的手，其中有5名是监督小组成员。”梁永源说。

仙居县委也规定：村级收支计划情况及大额财务开支等内容，由村党支部、村委会联章联签。

除了财务公开，村民自治中还有一项内容：村务公开。

1998年，中央开始强调村务公开，村务公开也一度成为村民自治的最亮点。但至今，在绝大多数农村都已流于形式。

典章规定：村务公开实行定期公开形式，一般每季公布一次。

“关于村务公开，儒一村是做的最好的一个村。严格按照典章要求在做。”梁永源说。

由于村级事务村民始终参与，了解整个决策过程，因此无论是村干部还是村民，感同深受的是：“村务管理必须要遵循典章。没有典章，公道不公道，只有天知道；有了典章，公道不公道，一看就知道。”
溯源：发展基层民主需协调两委矛盾

在基层，两委关系不协调、村务财务透明度不高、村干部乱作为不作为，这三大现象是产生矛盾纠纷、引发百姓不满以致发生群体性事件的导火索。

典章和村务大事民决，无疑从源头上减少了产生和激化矛盾的可能。

在采访时记者发现，无论是新昌，还是仙居，县委负责人都特别强调制度的“可操作性”。

因此，无论是典章还是村务大事民决，都简便易行、可操作性极强。用蔡立君的话说就是：“目的就是管用。”

然而，随之而来的问题是，许多村干部长期生活在农村，受文化程度，工作能力的影响，村干部能力素质还存在差距。而且，“党员干部队伍制度存在问题、年龄老化、观念落后、后继乏力。”林杰说。

与此同时，梁永源发现，人口少、外出人口多的村并不适合典章的推行，“反而多了许多程序，更麻烦。适用性和必要性都不大”。

还有一个问题，“如果有违反制度的村干部，处理时有一定难度，因为典章缺乏权威性”。梁永源说。

追溯源头，作为农村基层民主法治建设核心内容的村民自治，始于1988年。是年，《村民委员会组织法》试行。

1998年，《村民委员会组织法》试行10年后正式颁布实施，村民自治正式步入法制轨道。

一般认为，村民自治有三项功能，一是提供社会秩序，主要是通过村民自治来维护治安和调解纠纷；二是提供公共服务，即让村民自己的事情自己商量着办，来提高社区资源动员能力；三是抑制乡村组织的不良行为。在转型时期，没有来自村民的监督，乡村组织的行为就可能恶性发展。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，做好村民自治，首先要创造一个好的发展环境做好基础工作：产权改革要到位，现在农村公权力含金量太大；其次，乡村社会应该多元化，单一的自然经济对发展民主不利。

他表示，专家强调的“选举程序的公正性”非常重要。而且要对参与村委会选举的候选人鼓励竞争，要有竞争才行。

多年来，村级各类组织权责不明晰、关系未理顺，始终是困扰农村基层组织工作的大问题，也是导致两委班子关系不协调的重要因素。

“两委关系不协调，是村民自治最大的障碍。”党国英说。

村支书或村主任个人权力过大、村两委权力“一边倒”的现象在村民自治中十分普遍。

据统计，新昌全县早先的400多个村，村两委关系比较协调的仅三四成。仙居县722个行政村中，有将近20%的村两委关系不协调，有10%左右的村矛盾十分尖锐。

以前村民有问题反应给村里后，通常是村长、书记各自答复、互不通气。无形中造成两委矛盾，有的甚至老死不相往来。

因此，村民自治所面临的一个重要问题便是，村级党组织与村民委员会的关系问题。现行法制虽有规定，但二者之间权限缺乏明确而具体的划分。

专家认为，造成村级党组织与村民委员会关系问题的原因，大体有三方面。一是传统的基层党组织领导管理体制的影响；二是现行的相关法律制度对二者职能、权限的划分不明确、不规范；三是农村干部由于个人素质的原因不能正确处理二者之间的权限关系。

典章的新颖之处就在于，明确了村党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心，村委会是在党支部领导下的由村民选举产生的群众性自治组织。

从根本上解决了“谁大谁小”的问题，从而理顺了两委关系，也克服了党组织工作的被动性。

与新昌县相同，仙居县委也规定：村党支部与村民委员会是领导与被领导的关系。凡涉及村内经济、社会发展等重大问题，从决策议题的提出、决策过程的组织到决策通过后的实施，都要在村党组织的领导下进行。

“我们特别强调党支部决策的领导作用，加大党员在村民代表中的比例。”黄璋说，因此仙居县委探索出这样的机制：村党组织领导的村民自治运行机制。

仙居县还对村党组织换届选举实行“公推直选”：通过群众信任度测评、党员评议推荐等途径，择优确定候选人，提交党员大会选举产生村党组织领导班子成员，以确立和保障党组织的核心领导地位。（记者 廉颖婷）