深圳特区立法在全国最多 市长权力小于许多内地城市

●法制办成了政府最忙的部门之一

●深圳市长的权力小于许多内地城市

去年以来，深圳市人民检察院将检察业务和检察政务分两条线管理，自主研发成功案件管理和检察政务自动化管理系统。据统计，这种新机制使工作效率提高三倍，办案质量明显提升。 胡 谋 曾 强摄影报道 　　

很少有哪个城市，像深圳这样，在这30年的时间里，广受世人的关注；也很少有哪个城市，像深圳这样，承载着如此之多的重任和期盼。

改革的试验田、开放的最前沿。深圳没有让人失望，它用改革创新这个特殊的“基因”，给这座城市打下了深深的历史烙印。

创新的背后，是深圳的另一个内化的“基因”——法治。

事实上，特区的诞生，本身就是法治的产物。1980年8月26日，全国人大常委会审议通过《广东省经济特区条例》，深圳经济特区依法宣告成立。

在深圳市委书记、市人大常委会主任李鸿忠看来，“法治是创新的前提和保障。两者相辅相成，铸就了特区今日的辉煌。”

敢为天下先——

中国立法最多的城市

2007年初，一条消息惊动了整个深圳：一位头戴3家公司老总“桂冠”的老板，因逃避执行、长期“拖赖”，被深圳市罗湖区法院判处有期徒刑2年6个月，罪名是拒不执行法院判决、裁定罪。

逃避执行被判刑，这种情况全国少见。今年上半年，深圳两级法院共拘留127名长期欠债不还的被执行人。

深圳市中级人民法院执行局局长庄潮说，这种执行方式的力量之源，来自一部被誉为执行工作“开山之斧”的法规——《深圳市人大常委会关于加强人民法院民事执行工作若干问题的决定》。作为决定的核心内容，建立执行威慑、部门联动和社会监督机制，让执行这个老大难，在深圳至少会变得不那么难。

提起立法初衷，深圳市人大常委会常务副主任庄礼祥深有感触，“深圳和其他地方一样都面临执行难问题，而国家层面的解决执行难的立法滞后。在这种背景下，深圳面临两种选择，要么消极等待国家有关法律出台和执行大环境的改善，要么创造性地开辟出一条新路。”

深圳选择了后者。把国家规定细化，可操作性更强。效果很快显现，决定出台几个月，执行率明显提高。

像执行决定一样，“急用先立，先行先试”，始终是深圳立法的重要原则。特区立法权，深圳不辱使命，立法15载，创新15年，深圳创造了国内数十个立法上的“第一”：

第一批公司方面的立法《深圳经济特区股份有限公司条例》、《深圳经济特区有限责任公司条例》，第一个物业管理法规《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，第一部有关企业欠薪保障的法规《深圳经济特区企业欠薪保障条例》，第一部政府采购法案《政府采购条例》，第一部有关人体器官捐献移植的地方性法规《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》，第一部义工法规《义工服务条例》……

当然，深圳的立法，也有过尴尬。有这样一件事让许多深圳人印象深刻。1988年，深圳市决定设置福田保税区。这一国内首创的做法海内外瞩目，先后来洽谈投资的外商多达50多批。但外商在与深圳的草签协议上大都写明这样的条款：“本协议待《福田保税区条例》颁布后生效。”

然而，由于深圳当时没有立法权，虽然深圳市政府草拟的“条例”早已成文，却几经努力未能出台。也正是因为保税区的法律保障问题没有解决，外商后来纷纷终止投资计划。

飞跃出现在1992年。这一年，中央正式授予深圳特区立法权，深圳成了我国立法“试验田”。15年来，深圳市人大及其常委会制定了300余件法规和法规性文件，市政府制定规章190余项，成为中国地方立法最多的城市。

在所立的法规中，约1/3是在国家相关法律法规尚未制定的情况下，借鉴香港及国外法律文化先行先试的；1/3是根据特区经济发展及改革开放的实际需要，根据法律、行政法规的基本原则，对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的；还有1/3是属于为加强行政法制、环境保护、特区城市管理以及精神文明建设需要而制定的。

“深圳的立法，走的就是一条发扬敢闯敢试精神、勇于探索的创新之路。”在前不久纪念深圳经济特区授权立法15周年座谈会上，李鸿忠对此作了高度肯定。

施政要依法——

“合不合法”成口头禅

在深圳，党政主要领导的口头禅之一是“这事合不合法？”

“该做的事情一定要做，但一定要合法地去做。做任何事情，都要考虑以后涉及诉讼能够不败诉！”深圳领导干部经常这样告诫自己的部下。

在深圳市人大法制委员会副主任委员刘曙光看来，这代表了一种理念和觉悟。

有两个事例，让“老法制”刘曙光记得清清楚楚。在2005年来人大工作之前，他在政府法制办工作了很长时间。

几年前，政府根据实际情况，提出修改养老保险政策。按理说，政府作决策了，就可以马上动手了，没想到却绕了个弯——先由市人大修改《养老保险条例》，修改完后，政府的政策与法规的精神吻合了，改革才开始进行。

另一件，是前几年政府对建筑市场的管理。

为了经济利益，许多市民改以前的“种田”为“种房”，乱搭乱建行为十分突出，既积聚了安全隐患，又影响了城市环境，政府对此十分头疼。

社会各界都伸长脖子等着看，政府却迟迟没有动静。

政府有顾虑：行动的法律依据缺乏，容易造成违法行政。市委也提出：不能按以往单纯以行政手段解决，必须在法律框架内解决。

“干吗这么复杂，政府发个文就够了，用得着法律吗？”许多人不理解。

“令出，唯行而不返；法立，有犯而必施。”最终，等到《深圳市建筑市场严重违法行为特别处理规定》颁布实施后，“违章建筑”改名成了“违法建筑”，依法清理工作才正式开始。

“从法制办地位的变化，可以看出很多东西。”刘曙光这么认为。

从2001年开始，在深圳市政府的最高决策会议——政府常务会上，通过的每一个政策文件，都由法制办全程参与或者最后把关。

2002年，市政府在法制办设立了规范性文件审查处，专门从事规范性文件的审查工作。

曾担任过法制办主任的李华楠，对此也很有感触，“当法制办主任的时候，我要求法制办工作人员要‘穷尽法律’，帮助政府决策找到法律依据。现在法制办成了政府最忙的部门之一。”

在法制办背后，还有市政府聘请的内地及港澳地区知名的法律专家组成的庞大法律顾问团。先经充分法律咨询论证后再决策的依法行政程序，大大避免了决策出现重大失误。深圳市经过行政复议纠正的错案，已经由几年前的60%降到了目前的不到10%。

研究问题先学法，制定决策遵循法，解决问题依照法。今天的深圳，凡是涉及到较为广泛的领域，影响到数量较大的民众，牵涉到多个政府部门的重大决策，首先想到的是尽可能运用特区立法权和较大市立法权，使决策经缜密的程序上升为法规。

“执政水平和执政能力的一个重要标志，就是法治。深圳在这方面应该说走在了全国前列。举例来说，深圳市市长的权力，绝对小于许多内地城市市长的权力。如果说深圳还有先发优势，就是法治理念。”李华楠说。

　　法治促创新——

宽容机制写入法规

2006年初，深圳又一次站在了舆论的“风口浪尖”上。

这次，是缘于一个被媒体称之为“试错条例”的法规。

2006年3月14日，深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区改革创新促进条例》，使改革创新成为法定义务。

条例以法规的形式，回答和解决了深圳当前改革创新面临的许多重大问题，指出改革创新的最终目的就是要“保障经济社会全面协调和可持续发展”、“保障人民群众分享改革创新成果”。

而引起争议的，是条例中的三种改革创新工作未达到预期效果的免责条款：改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；个人和所在单位没有谋取私利；未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益的。

许多人认为，免责条款会造成拍脑袋决策和资源浪费，不值得提倡。

2006年1月16日，在草案提交初审时，深圳市人大法制委主任委员陈涤向大会作如此解释：改革创新往往具有一定的风险性、困难性、复杂性，宽容机制本身也是科学的改革创新激励机制的一部分，宽容失败正是鼓励大胆改革创新，保留这项制度是十分必要的。况且，对有关人员个人免责，并不等于单位不承担任何责任，宽容失败也不是无条件的，免责是有条件的免责。

深圳市人大法制委员会办公室副主任于立见证了法律出台的全过程。她认为，改革创新需要法律的支撑和保障。条例的出台，就是要将改革创新纳入法制化的轨道。

实际上，为创新立法的背后，是深圳发展中遇到的“难言之隐”。

速度，曾经是深圳的标志。特区初创时期，靠着“杀出一条血路”的决心，特区建设者创造了举世瞩目的“深圳速度”。

20多年后的今天，深圳经济社会发展水平大大提高，许多结构性的矛盾凸显。用市委书记李鸿忠的话说，就是土地、资源、人口、环境的四个“难以为继”。如果按照原来的速度模式发展下去，后果堪忧。

面对困境，深圳找准了深入改革的方向，变速度模式为创新模式，建设自主创新型城市。深圳人民期望，创新条例的出台，能够成为改革创新的新驱动力。

一般而言，改革有三种基本方式：第一种是先立法后改革；第二种是一边立法一边改革，二者同步进行；第三种是先改革后立法。我国许多地方改革一般都采用第三种方式。

“改革创新要纳入法制化的轨道，改革创新要立法先行。”李鸿忠态度明确。

敲响中国土地拍卖第一槌、率先打破铁饭碗、率先放开物价、率先建立劳动力市场、率先实行政府统一采购、率先启动行政审批制度改革……这些创举，几乎都有相应的法规的引领。

“过去很多人一讲创新，就认为是要打破法治的框框。事实上，国外许多法治国家都是创新做得好的国家。法治是实现创新的前提和保障。国家赋予深圳立法权，就是赋予深圳创新的‘尚方宝剑’！纵观深圳这些年的立法，一个重要的思想，就是用法律来推动、促进改革创新。法律要有超前性，法律应有引领作用，有‘轨道’作用。”李华楠这么认为。（记者 傅 旭　 胡 谋 石国胜）