新闻分析：联合国为何难在伊拉克发挥更大作用

7月26日，在伊拉克北部城市基尔库克，当地居民和消防人员在炸弹袭击现场寻找受害者。当天，基尔库克市一家饭馆发生汽车炸弹爆炸事件，造成7人死亡，40多人受伤。 新华社/路透

新华网联合国８月１０日电（记者王湘江）联合国安理会１０日通过第１７７０号决议，决定扩大对联合国伊拉克援助团的授权范围，让联合国更多地参与伊战后重建。舆论认为，这一决议的通过标志着联合国近年来维持现状、坚持不扩大参与伊重建进程的立场出现了转变。但也同时认为，联合国在伊拉克问题上的变化仅仅是试探性的一步，并不意味着从此将大规模地参与或主导伊重建进程。在伊安全局势日益恶化和美军仍然对伊实行事实上的军事占领情况下，联合国在伊发挥作用的空间依然有限。

分析人士指出，４年前，美英公然挑战联合国权威，发动伊拉克战争，之后美国又独揽伊战后重建的各项事务，联合国只能充当无足轻重的配角。而美国转而向联合国求助，是因为美国在伊拉克陷入了极大的困境。

4月9日，在伊拉克什叶派圣城纳杰夫，参加反美游行的示威者高呼反美口号。当天是美国军队攻陷伊拉克首都巴格达4周年纪念日。 新华社/路透

早在安南执掌联合国时期，美国就已经开始向联合国提出要求，希望能够利用联合国的优势分担美国在伊拉克的风险。但碍于安南本人明确反对伊战的立场，美国一直无法与其在这一问题上进行有效的沟通。

潘基文今年初执掌联合国后，美国通过各种途径向他施加压力。潘基文今年１月和７月两次访问华盛顿时，布什总统均表示希望联合国能够在伊拉克事务中发挥更大的作用。

从决议内容来看联合国主要有三件任务，每件都是令美国倍感头痛的难事：第一，促进伊拉克教派对话，实现民族和解；第二，促进伊拉克与邻国的对话与合作，争取邻国对伊民族和解进程的支持；第三，协助处理难民回归家园等人道主义救援工作。

伊拉克国内局势错综复杂，教派矛盾交织。而美国以其占领军的身份，在很多问题上无法插手解决。正如美国常驻联合国代表哈利勒扎德所说，恰恰联合国具有独特优势。他举例说，伊拉克什叶派宗教领袖西斯塔尼的影响力举足轻重，但他不愿和美英对话，只愿意与联合国方面的代表接触。

7月26日，在伊拉克北部城市基尔库克，当地居民和消防人员在炸弹袭击现场查看。当天，基尔库克市一家饭馆发生汽车炸弹爆炸事件，造成7人死亡，40多人受伤。 新华社/路透

２００３年８月１９日，联合国巴格达办事处被炸，造成联合国特使德梅洛等２２人丧生，震惊了世界。之后，联合国人员一度完全撤出伊拉克。直到２００４年８月，联合国秘书长才派少数联合国人员返回，但同时规定了３５人的上限。

此后，安全问题成了制约联合国在伊扩大存在的最大因素。目前，联合国在伊仅有５５名国际职员，主要从事有限的人道主义救援、为伊政府提供政策建议以及协助伊制订新宪法等工作。联合国秘书长潘基文在今年６月向安理会提交的一份报告中说，由于安全环境极度恶化，联合国在伊各地的人员驻扎和活动受到了极大的限制。例如，在巴格达的“绿区”工作的联合国职员出门办公需要武装护送，即便在“绿区”内也因为宵禁等规定而不能自由活动。

值得注意的是，决议虽然为联合国规定了三大任务，但在最关键的人力资源配备问题上却只字不提。仅凭有限的人力，要在伊拉克如此恶劣的安全环境下完成上述繁重任务，其难度可想而知。

分析人士认为，面对安理会新的授权，联合国正处于左右为难的境地：一方面，扩大参与伊事务就要多派人手；另一方面，在当前伊拉克的安全环境下，多派人手无疑又会带来安全隐患。一旦发生群体性伤亡或绑架事件，联合国在伊重建进程中的努力将遭受重大挫败，包括潘基文在内的联合国高官也将不得不付出极高的政治代价。

更为重要的是，与以往美国推动安理会通过的伊问题决议类似，新决议赋予联合国的使命固然明显增多，但依然是辅助性的，并没有解决国际社会最为关心的问题，即联合国应在伊战后重建中发挥主导作用。分析人士认为，不解决这个至关重要的问题，联合国参与伊拉克事务显然会缺乏道义上的感召力，不仅难以完成促进伊教派和解的任务，甚至还难免会被某些武装抵抗力量视为占领军的附庸和工具。

可以预计，在种种难题面前联合国参与伊拉克事务将是一个缓慢的过程，而且不会在短期内出现大的进展。