政治学原理 第八章：政治管理

第一节 政治管理的涵义与作用

一、政治管理的内涵

“管理”一词英文写作“administer”，译成汉语具有“管理”、“支配”、“处理”等多种不同的涵义。在中国古代典籍中，管理二字很少并用，古人多使用“管”字， “理”在大多数情况下是指道德和法则。管理二字连用是近代以后的事情，虽然作为现代词语出现时间较晚，但有关管理的思想却早已有之。由于人们受到多种原因的制约，因而对政治管理的观点存在着较大分歧，但一般都把管理与国家现象联系到一起来分析。

人们对政治管理的认识主要有以下几种观点：

其一，政治管理就是全部的政治活动。我国孙中山先生继承了政治就是治理国家的活动这一古老的观念，把管理与政治明确联系起来，提出政治就是管理众人之事。在西方国家也普遍流行着“政治就是对人的集体活动的管理”、政治是“参加社会的全面的管理的过程”等类似于孙中山先生的观点。从全面理解政治的角度来看，认为管理就是政治活动，这一观点是有失偏颇的，不仅夸大了政治的社会职能而忽视了政治的阶级统治含义，而且把政治管理完全等同于政治活动，无限扩大了政治管理的外延，使得政治管理现象变得难以捉摸。

其二，政治管理就是行政管理。西方学者普遍以三权分立的理论为基础探讨国家问题，马克斯·韦伯和伍德罗·威尔逊对政治管理和行政管理进行了开创性的研究，他们的研究虽然对促进行政学形成一门独立的学科具有重要的意义，但是他们没有能够把政治管理与行政管理准确地区分开来。实际上，行政只是政治的一部分，行政管理只是政治管理一种具体的表现形式而已。

其三，政治管理就是社会管理。这种观点是高度集中的计划经济体制下的产物。前苏联宪法曾规定，社会主义政治体系保障着对于所有社会事物的有效管理，这种观点显然扩大了政治管理的范围。政治管理不应局限于行政管理的狭窄内容，但也不能无限扩大政治管理的边界。如果把政治管理理解为一种事无巨细、越俎代庖式的高度集中的社会管理，而忽视政治管理之外的人民群众的自治能力，必然导致对公民自由和权利的侵犯。

以上几种观点都没有准确把握政治管理的内涵。政治管理作为国家的基本职能是随着国家的产生而产生的，统治阶级为了维护其政治统治，必须维护公共利益，调解矛盾和冲突，管理社会事务。既如此，政治管理必须限定在公共范围以内。政治管理不能超出公共领域范围，一旦超出必将造成严重后果，

通过以上分析可以看出，所谓政治管理，就是国家权力“按照某种特定的秩序和目标对政治生活进行自觉地、有计划地约束或制约的一定方式。就是说，通过这种特殊的约束方式使政治生活的各方面都能按照某种即定的秩序和目标来运行和发展”。简而言之，政治管理是泛指国家权力对社会政治生活的协调和控制。具体地说，政治管理行为的主体是由国家权力主体及其延伸而构成的政治体系；政治管理行为的目的是保障政治统治并保证社会政治生活的正常运行；政治管理行为的方向与方式是自上而下地、自觉地进行约束或协调；政治行为的客体是国家内部的全体社会成员；政治管理行为的作用机制是呈现出一种金字塔式状态，人数不多的管理者处于金字塔的顶端，而为数众多的社会成员则处于金字塔的底座。

二、政治管理与相关政治现象的关系

政治管理与国家的存在相始终，政治管理与政治统治、行政管理、社会管理等国家政治现象有着密切的关系，相互之间既有联系又有区别。

1．政治管理与政治统治

政治管理与政治统治首先表现为一种相互依赖的关系，因为政治管理与政治统治都是国家的政治行为，目的都是为了维护特定的社会秩序，实现和维护特定政治主体的政治利益，统一于国家的职能之中。所以，政治统治是政治管理的前提，有了这个前提，社会特定的管理活动才有了政治性质；政治管理是政治统治的基础，是人类阶级社会必然的要求，没有这个基础，政治统治就难以维持下去。随着社会不断的进步，政治统治越来越呈现出技术化的发展趋势，而相应的日益成熟的政治管理则反过来掩盖了政治统治的阶级本质。

任何政治管理都服务于一定的政治统治，反映着统治阶级的利益，其最终目的都是为了维持现存的统治。这是政治管理行为的本质所在。但是，政治管理与政治统治在行为主体、行为客体和行为方式上存在着很大差异和区别：

第一，政治管理和政治统治的行为主体不同。政治统治行为的主体是指由统治阶级组成的以暴力为基础的国家权力体系，或叫国家政权机关，主要表现为军队、警察、法庭、监狱等物质形式。由于政治统治实质上是一个阶级对另一个阶级的统治，因此，从根本上说，政治统治的主体不是具体的政权机关，而是整个统治阶级。政治管理行为的主体通常是指政府组织，以及组织政府的执政党、与政府合作的参政党及其党内领袖集团。当社会上各类政治社团和组织的行为与政府的行为在大方向上保持一致时，也能够成为特定的政治管理行为主体。凡是能够与国家意志贯彻相一致而起作用的权力主体，都可以产生政治管理行为，因此政治管理行为主体范围大于政治统治行为主体。

第二，政治管理和政治统治的行为客体不同。政治统治行为的客体在资本主义及其以前的社会是少数人统治多数人，在社会主义社会是多数人统治少数人。而政治管理行为的客体在所有的社会形态里都表现为少数人对多数人的管理。管理总是少数人的事，政治管理也是如此。那些具有管理才能、管理经验并经一定程序走上政治管理岗位的人员只能是社会上的少数人，而作为政治管理行为客体的必定是社会大多数成员。这种状况其实是由政治时代的特征所决定的，如果社会上绝大多数人都能无条件地直接从事政治管理的话，那么，政治管理也就不成其为政治管理了。

第三，政治管理和政治统治的作用方式不同。政治管理主要是调控人民群众的政治性行为，协调一些社会公共事务，因此，管理者和被管理者在根本利益上是一致的，这也就决定了政治管理的作用方式的性质是行政的和民主的而非专政或暴力的。相反，由于政治统治是统治阶级针对敌对阶级的政治行为，统治者和被统治者的根本利益是对立的，因而当被统治阶级的行为威胁和动摇统治阶级的地位时，统治阶级总是直接借助于国家政权的力量，以暴力为基础并辅以意识形态的宣传来实现统治阶级需要的某种政治秩序，维护和巩固自己的统治地位。阶级专政便是政治统治行为的根本方式。尽管人类文明已经发展到很高程度，但凡是存在政治统治的地方，政治管理均不能从根本上取代政治统治的行为方式。

2．政治管理与行政管理

政治管理和行政管理都是以国家为中心的政治事务管理活动，都侧重于管理活动中的公共性内容。在政治管理与政治统治职能分化较为明显，政治管理与行政管理区别尚不突出的年代，马克斯·韦伯、伍德罗·威尔逊和F·J·古德诺等人在很大程度上都把政治管理看作是行政管理，都是表示国家意志的执行和管理活动。但他们的这种区分并不同于马克思主义的区分，因为在前者看来政治统治与政治管理是国家活动的二重属性，而后者则已将其视为两个相对独立的功能活动领域。

目前国内学者对行政管理的认识尚未形成共识，一般是从三个层次上理解行政管理的：在第一个层次上，行政管理是指行政机关对其内部事务的管理，不涉及对社会公共事务的管理；在第二个层次上，行政管理的对象超出了行政机关内部事务的管理范围，包括对社会公共事务及政治性事务的管理；在第三个层次上，行政管理不仅指行政机关对社会公共事务的管理，而且还指所有国家机关及其相关组织对社会公共事务的管理。可见，行政管理在第一个层次上的范围要小于政治管理的范围，而在第三个层次上则等同于政治管理。从第二个层次看，政治管理的主体多于行政管理的主体，政治管理的主体不仅主要是指政府行政机关，而且还涉及到其他政府机关及相关的政治性组织；政治管理的范围也大于行政管理的范围，政治管理不仅将国家行政事务纳入其中，而且还涉及到国家的立法活动、司法活动和党派活动等政治性事务。

当然，以政治统治为前提的政治管理的范围并非永远不变。统治阶级出于政治统治的需要，为了达到某种政治目的，在一定条件下可能会把本来不具有政治性质的管理事务提升为政治管理，而一旦政治形势发生某种变化，原本属于政治管理的某些事务也有可能失去其政治性质。

3．政治管理与社会管理

政治管理与社会管理都是对社会公共事务的管理，与大多数人的利益密切相关。但从严格意义上来看，政治管理是指以政府为主体的、政党组织以及某些相关的社会组织参与其中的、围绕政治统治而展开的对公共政治性事务的管理，是以政治权力所进行的一种自上而下的管理；社会管理则是社会团体和组织所进行的不带有政治性的社会自主性、自发性和自治性等特征的公共社会性事务的管理，是一种自下而上的自我管理。虽然两者都属于公共性事务的管理，但在管理的特点和方式上存在着差别：

在政治发展实际历程中，政治管理与社会管理之间往往没有明显界限，两者的边界常处在不断变化之中。在传统社会，政治是少数人的专利，“政府通常并不渗入到社会的底层”，政治管理者常常是满足于通过从半自治性的社会管理实体那里获得贡金而止，范围狭小的政治管理范围与半自治性的社会管理共存。随着传统社会向现代社会过渡，政治管理与社会管理在政治发展的不同阶段和地区，表现出不同的规模、力度和具体模式。

在自由资本主义时期，政治管理的规模和力度以维护社会秩序确保市场经济正常运行为限度，社会管理职能由于市场经济的迅速发展而大大增强，在政治管理与社会管理的关系中，是前者弱于后者。在垄断资本主义时期，由于凯恩斯主义的流行，各国政府加强了对社会经济生活的干预而使政治管理与社会管理的关系发生逆转，即政治管理强而社会管理弱。目前，西方各国新公共管理运动的兴起又标志着新一轮社会管理的复兴。在资本主义从自由竞争发展到垄断阶段的历史过程中，西方国家出现了政治管理与社会管理相结合的不同的模式，美国政府奉行的是有调节的市场经济模式，法国政府奉行的是与计划相协调的市场经济模式，德国政府奉行的是社会市场经济模式。在改革开放之前实行计划经济的社会主义国家，整个社会都被置于政府高度集中统一的管理之下，政治管理全面替代了社会管理，从而使政治管理失去本来的意义。然而，马克思主义政治观认为，政治管理只是阶级社会特有的现象，随着社会不断进步和国家逐步走向消亡，人类历史发展的总趋势是政治管理的规模、功能和作用不断减弱、萎缩直至退出历史舞台，而社会管理的范围则不断扩大而最终取代政治管理。

三、政治管理的作用

政治管理是国家政治统治的需要，它对于社会政治生活有着重要意义。其主要作用表现为以下几个方面：

第一，维护社会经济基础，保障经济健康发展。政治管理属于社会上层建筑，它是建立在一定的经济基础之上并为其服务的。政治统治虽然是社会阶级分裂的结果，但政治统治并未消灭阶级社会中社会生活的共同性。统治阶级出于巩固统治地位的需要，一方面要保证社会经济体系的正常运行，另一方面要保证统治阶级经济成分在社会经济体系中处于支配地位。这就意味着国家通过政治管理，对社会经济生活中的宏观问题进行干预、调节和控制，确定国家经济活动的方向、原则、目标和任务，保证国家基本经济制度的性质，并使国家经济活动不偏离正常的发展轨道。

第二，调节各种利益冲突，维持社会秩序稳定。调节各种利益冲突，维持社会秩序的稳定是社会发展的重要条件，也是政治管理的基本职能之一。社会发展不可避免地会导致利益群体的分化，引起冲突和矛盾，如果对此不进行有效的调节，任由冲突和矛盾发展下去，势必给社会造成极大危害。政治管理的作用就是对利益分化进行适当调节，避免冲突防止矛盾激化造成社会动荡。有效地控制和调节利益分化和利益冲突，维持社会秩序的稳定，对社会的发展至关重要，只有在稳定的社会秩序下，才能发展社会生产力，促进社会财富的增长，使人民安居乐业。为此，政治管理主体必须采取各种措施维持社会秩序的稳定，如制定法律、规章和制度规范人们的行为，组织开展各种有益的社会活动增强人民的社会凝聚力，打击敌对势力破坏社会秩序的行为等等。

政治管理虽然不可能彻底消灭利益分化和利益冲突现象，但是可以缓解利益分化和利益冲突的程度，使其在一定秩序范围内合理存在，各得其所，保持一定形式的利益格局。合理的利益分化以及在此基础上形成的一定的利益格局，既是社会活力的表现，也是社会前进的动力。

第三，确定政治生活方向，推进民主政治发展。政治生活方向对社会运行方向具有重要的意义，政治生活的方向只能由政治管理主体来确定。政治管理主体是以社会代表的身份出现并以国家政权为后盾的，因而具有最高的社会权威和强制性力量，政治管理主体的社会权威可以使全体社会成员产生普遍的服从心理，它所具有的强制性力量可以对全体社会成员产生普遍的和巨大的约束作用。政治管理主体凭借其强大的精神力量和物质力量，以统治阶级的意志，来确定全体社会成员的行为方向和整个社会运行的方向。

政治管理是民主政治正常运行的保障。政治统治力量在对敌对势力进行政治专政的同时，还担负着在占统治地位的社会成员内部实行政治民主的任务。政治管理的关键在于建立相应的民主制度，来保证统治阶级内部成员政治生活的正常运行。此外，政治管理还对全体公民的民主权利提供保障。全体公民的民主权利即公民权，也就是宪法和法律赋予每个公民所享有的基本权利。公民权主要包括两个方面的基本内容：一是公民的基本政治权利，二是在基本政治权利的基础上参与各种政治活动。不管公民哪一方面的权利的实现，都离不开政治管理的作用。政治管理通过培养公民意识和民主观念，通过管理各种社会政治组织，通过加强政治制度和法律制度的建设来保障公民权利的实现，从而为政治统治创造必不可少的社会政治基础。

第二节 政治管理的类型

一、传统政治管理

政治管理随着国家的建立而产生，也伴随着国家的发展而不断变化。迄今为止，历史上出现了许多不同形式的政治管理。按照政治管理的经济基础、主体特征、权力特性、管理功能和管理方法等因素，可以把政治管理分为两大类，即传统的政治管理和现代的政治管理。传统政治管理是与传统农业社会相适应的政治管理，奴隶社会的政治管理和封建社会的政治管理就属于这一类型；现代政治管理是与现代工业社会相适应的政治管理，资本主义社会的政治管理和社会主义社会的政治管理是与工业社会相适应的这一类型。

传统政治管理是以农业社会的自然经济作为基础的。一般来说，由于在这种小农自然经济基础的社会中，基本的生产资料是土地，重要的生产生活单元是家庭，其生产方式分散，生产力水平不高。在这种经济状态下，劳动的产品不是用于交换，而是满足于生产者或经营者本身的需要。因此，这是一种生产力落后，生产既分散又封闭的经济状态。这种生产方式的落后性及封闭性影响和决定着奴隶社会、封建社会的政治管理。也就是说，在自然经济为特征的农业社会里，对政治管理就提出了相应的要求，并形成了相应的特征。

（1）传统政治管理的主体具有单一性。由于农业社会利益结构简单，社会分化也不那么复杂，其国家政权体系的构成也就单一。政治管理的主体一般只局限于政府机关，当时没有政党和以政党为依托的各种政治组织，配合政府机关发挥政治管理作用的只限于宗教组织和家族组织，这些组织往往与政府组织同构，如在西方中世纪形成了“政教合一”与中国封建社会的“家国一体”就是如此。即使在政府机关内部，其组织结构和功能分化的程度也相当低，或者说不明显，行政、立法和司法机构也就合为一体。

（2）传统政治管理的权力运行具有高度的集中性和随意性。由于农业社会生产力的落后以及造成的生活方式等各种环境状况，使得政治管理权力具有高度的集中特性。当不受限制的政府权力高度集中于一人之手，它就变成了任意权力，古代社会的君权、王权就是如此。任意权力集立法、行政、司法三权为一体，军权、政权、法权、财权为一身，以个人意志为转移，带有很大的或然性，成为一种不受任何限制的绝对权力。这样，最高统治者就随心所欲，实行个人专断。与此同时，传统的政治管理权力常常与宗法权力、宗教权力相结合，君主与宗室、外戚、宦官等共同拥有政治管理权，成为奴隶社会和封建社会政治管理的最大特点。

（3）传统政治管理具有强烈的排他性。传统政治管理是自然经济的产物，与自然经济条件下的社会经济结构相适应，各国统治者一般都把“重农抑商”作为基本国策。古代中国社会有士、农、工、商四个阶层，但“农”在社会中始终占绝对多数，“士、工、商”都依附于“农”而存在。中世纪的欧洲情况也大致如此，除了在佛罗伦萨、威尼斯、马赛等地中海沿岸某些城市，工商业阶层因实力较强通过赎买方式取得了城市自治权以外，其他地区的工商业者基本上处于无权的地位。不仅如此，在权力与财富的关系上，农业社会里是权力支配财富而不是相反，官本位是传统政治管理在社会利益分配方面表现出来的重要特征。在思想控制方面排他性也非常突出，中国历史上“焚书坑儒”及“罢黜百家，独尊儒术”等措施就是如此。

（4）传统政治管理注重人治，忽视法治。传统政治管理主要实行家长式的独断领导，家长意志，以言代法，以权代法，无视法律的作用，既没有严格的程序和明确的目标，也不追求优化效应，更缺乏信息反馈与政策评估系统，而是沿袭古训和惯例，推崇名分，注重伦常，采用人格化的行为规范等。在人治状态下，政治管理的或然性非常之大。在特定的历史条件下，也许会出现一时的高效率，产生一定的效果，但危机、腐败、政治动荡、“人存政举，人亡政息”等，如影随形，恶性循环，是其必然现象。

（5）传统政治管理方法简单、手段落后。传统政治管理主要采取行政强制，思想禁锢，思想教化等等。很少采用经济和法律方法，很少采用协商对话、沟通等方法。同时，管理的手段也很落后。基本是采取手工式的管理手段，其信息传递靠人工，靠信使、驿站。在政治决策方面，常常凭领导者的经验和智慧，或靠个别高明的谋臣术士，没有科学的决策机构。所有这些都是与落后的自然经济相适应的。

二、现代政治管理

现代政治管理是以工业社会的市场经济作为基础的。它是在17—18世纪，随着资本主义生产方式的充分发展和资产阶级政治统治确立后形成和发展起来的一种新的政治管理形式。20世纪初，社会主义制度建立后，又形成了一种完全新型的政治管理形式。虽然社会主义政治管理在性质上与资本主义政治管理根本不同，但作为现代政治管理，它与资本主义国家的政治管理一样，都受到了商品经济特别是作为现代形态的市场经济的影响。商品经济和市场经济中形成的一些原则和特征，客观要求现代政治管理必须反对专制，倡导平等和自由；反对封闭，实行开放。因此，商品经济和市场经济的发展，促进和影响着现代政治管理的形成和发展，决定了现代社会具有与传统社会不同的政治管理特征。

（1）现代政治管理的主体具有多元性。在现代社会，由于社会结构的分化和社会利益的多元化，特别是政党和某些社会政治社团在社会政治生活中的作用越来越大，使得政治管理的主体越来越多，呈现出多元性，即除国家政权机关外，还有执政党、非执政党和某些特殊的政治社团。首先是执政党在现代政治管理中成为非常重要而特殊的主体。它在某种意义上把政府作为自己的决策和执行机构，以政府的名义对社会发号施令。其次是非执政党和某些特定的政治社团，如资本主义国家的参政党、在野党、工会,我国的民主党派、人民政协、工会、妇联等，虽然它们不能在全面意义上进行政治管理，但在一定范围内特别是在本组织内对其成员的公共政治生活进行着不同程度的管理，起着协助甚至代行政治管理权力的作用，因而可以把它们看做准政治管理主体。

（2）现代政治管理具有规范性和有序性。现代市场经济变幻莫测，充满了竞争与变动，为保证社会生活有序地运作，就需要建立一定的规则、规范和程序。只有严格按照相关的规范和程序进行，才能减少政治管理中的越位和失范，避免政治管理中的随意性和盲目性。因此，这就要求政治管理权必须严格按照既定的规则去运行，不得随心所欲地滥用。同时，规范性权力表现为非人格化的权力，它不依某个人或某些人的意志为转移，而是一种受到制约的权力，即在法律规定的范围内，按照一定的规则运行，权力自身的更迭也必须具有程序方面的约束和保障。这样，才能保证政治管理的合理化，增强政治管理的科学性和实效性。

（3）现代政治管理具有开放性的功能。现代政治管理为适应现代市场经济发展的需要，改变了传统政治管理的封闭性，走向开放性。现代政治管理兼容多种利益的存在，并作为宏观调控者对之加以协调。不仅如此，政治管理被置于社会大众的监督之下，管理的透明度大大增强，利益表达和利益聚合机制日趋完善。各国之间、各执政党之间主动交流借鉴管理经验，取长补短，改进管理方法，提高管理质量。

（4）现代政治管理注重法治化。现代社会是一个逐步走向法治化的社会。法治化的政治管理具体表现为政治管理法律规则体系的完善化、政治管理权威的法制化、政治管理责任的明确化和政治管理过程的程序化。要实现现代社会这种政治管理的法治化，必须遵循“法律至上”和“法律面前人人平等”的原则，维护法制的的权威，反对以人代法，以人压法，以人废法的行为；反对人治，实行法治,必须坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,保护人民群众的正当权益,从而使国家达到长治久安。

（5）现代政治管理的科学性和先进性。现代政治管理倡导民主精神，强调集体决策，反对个人凭经验主观臆断，在政治管理中要求目标明确，程序严格，具有完善的效果评估系统和及时的信息反馈网络，以达到最优化的管理效果。就管理技术而言，现代政治管理采用定量化、系统化与信息化的科学方法，并充分利用计算机、互联网等先进手段和电视、广播、报刊等现代媒体，大大提高政治管理的水平和现代化程度。

第三节 政治管理的原则与方式

一、政治管理的原则

政治管理有自身的特点和要求，要使政治管理卓有成效，必须遵循政治管理的规律和基本原则。而民主与法治、科学与高效、协调与统一，是政治管理原则中的最基本原则。

第一，民主与法治原则。在现代社会，政治管理首先要遵循民主原则。民主虽具有多层含义，作为政治管理，主要遵循人民主权原则、“服从多数，保护少数”的原则。维护公民的平等权、选举权、监督权及参与国家和社会管理的权利。政治管理的合法性和有效性应以大多数公民的认同为基础。民主的基本方式为代议民主和直接民主两种，代议民主是由人民选举出特定的公职人员实施和进行社会政治管理的方式；直接民主是由社会全体成员直接管理或决定社会事务的方式。坚持民主的原则，就是要坚持和尊重人民主权，坚持用民主的方法进行政治管理。不仅如此，政治管理还必须遵循法治原则。一方面，政治管理的主体在管理过程中必须以国家宪法和其他有关法律为依据，严格依法办事，维护宪法和法律的尊严。另一方面，政治管理的主体严格按照法定程序进行管理，不能随意而行，不能减少或避开法定程序；不论是政治管理的主体还是客体，一旦违反法律必须予以追究、查处，以保证整个政治管理依法进行。

第二，科学与高效原则。在现代社会，政治管理还必须坚持科学原则。坚持科学原则就是要求政治管理要遵循政治管理的规律，立足本国的国情和民情，按照一定的程序进行管理，以减少和避免政治管理中的失误和偏差。同时，政治管理要坚持高效原则。坚持高效原则就是要求政治管理的主体办事效率要快，管理效果要好。避免政治管理中的拖拉和低效。为此，要减少不必要的管理机构和中间环节，规定和明确各机构的职责权限，减少管理过程中的拖拉、推诿现象。要不断提高管理者的思想素质和业务素质，调动管理者的积极性、主动性和创造性。

第三，协调与统一原则。政治管理是一个复杂的系统工程，它需要各方面的协调配合和统一行动才能成功和达到目的。首先，政治管理的主体是由政府、执政党、参政党和其他特定的社会政治组织构成的，各个管理机构和组织都有自己的特点、功能、职权和任务，只有相互协调配合，才能形成合力，产生整体效益。其次，政治管理的客体非常广泛，它包括被统治阶级的全体成员和统治阶级的绝大多数成员。这些成员分布在各行各业，囊括社会生活的各个方面，要把如此广泛的社会政治生活管理好，单靠政府、执政党、某几个政治组织都是不行的，各管理主体必须协调统一才行，不仅平行的各管理主体要协调统一，上下级之间，即中央政府与地方政府、执政党中央委员会与地方组织也要协调统一。只有纵横都协调统一，才能实现政治管理的目标。这是政治管理实践的总结，也是政治管理实践的规律。

二、政治管理的方式

政治管理的目的和任务是通过政治管理的行为过程来实现的，政治管理行为的过程实质是国家权力体系对社会政治生活进行调节和控制，表现为某种政治管理模式或政治管理方式，主要包括政治领导、政治决策、政治组织、政治协调、政治沟通、政治监督等。

1．政治领导

政治领导是指政治管理主体运用权力和权威，通过对政治管理客体施加政治影响力，确立社会政治生活的原则和方向，实现政治统治目的的行为过程。也就是说，由政府、政党、政治集团和政治领袖等构成的政治领导主体，以社会大众的政治生活为内容，通过权力和权威而形成的一种领导与被领导的关系。在政治管理日益科学化和技术化的今天，政治领导活动主要反映在对当前社会变革的引导和对未来社会发展的把握等方面，其实质是执政党控制的国家政权体系对有关社会大众政治生活的根本性问题进行权威性的指导过程。从这个意义上说,政治领导在现代民主国家被认为是一种民主治国方略,其主要任务是“保证各种体制和价值观念能紧紧跟上历史愈来愈快的速度，使社会有可能控制科学技术所解放出来的力量”。

政治领导对国家政治生活起着主导作用，这是政治领导的首要特征，也是政治领导与其它政治管理方式的显著区别之一。政治领导关注的是国家和民族的整体利益和长远利益，政治领导活动的主要内容是确定社会政治生活的价值、规范、方向、目标和基本原则。因为政治领导事关全局，所以政治领导正确与否关系到国家的前途、人民的利益和民族的希望。其次，政治领导主要表现为政治领袖的活动。政治领袖通常是指最有威信、最有影响、最有经验而被选出来担任最重要职务的人物，他们是执政党的灵魂，而执政党在现代社会中是政府的核心，因此，政治领袖是政治管理主体中的关键人物。政治领袖是通过统领政治管理主体并对全社会发挥其导向作用来实现政治领导功能的，从这个意义上说，政治领导的好坏主要取决于政治领袖的执政能力和执政水平。再次，政治领导以权力与权威作为后盾和保障。政治领导是一种特殊形式的社会领导，是以特定的政治权力作为后盾和保障的，具有特殊的权威性和强制性。马克斯·韦伯认为，权力是一种支配性力量，权威则是自愿的服从。显然，政治权力是实现政治领导的基础力量，而政治权威则是维护政治领导的必要保障。

政治领导是一个动态的过程，它包括政治判断、政治动员、政治指挥等具体环节。政治判断就是预测和认定民众的需求、社会政治生活的态势及发展趋势，在此基础上确立政治管理的目标、任务和原则，提出政治管理的纲领、方针和政策。政治判断是政治管理中极为重要的首要环节，政治判断正确与否直接关系到政治管理的成败。政治动员是指政治管理主体为实现政治管理的目标和任务所进行的调集人力、物力、财力的活动。政治管理的目标和任务，一般是由政治管理主体特别是政治领袖等少数人筹划的，如国家元首、政府首脑以及对历史的发展有重大影响的政治家，但他们必须通过充分的政治动员调动广大人民群众的积极性，使之认同、支持、参与、并积极执行政治管理主体所做出的政治决策，才能实现政治管理的目标和任务。这就要求政治管理主体必须经常对政治管理客体即公众进行政治宣传和政治教育，提高他们的政治素质，激发他们的政治热情，动员他们与政治管理主体一道共同实现即定的目标和任务。政治指挥是政治领导活动的实质性表现，是政治管理主体对公众意志的引导和对公众行为的支配。政治领导发挥其权威性的引导作用和强制性的干预作用，即利用自己的权力和影响力来保证政治管理客体执行即定的决策方针，并对可能出现的偏差予以纠正。

2．政治决策

政治决策是政治管理主体对社会政治生活中重大问题的决定。具体说来，政治决策是政府、政党等政治管理主体对社会政治生活的重大问题制定和选择行动方案的过程，在这一过程中涉及到对政治生活方向和目标的确立以及有关的行为、原则、方法和步骤的选择等。政治领导是整个政治管理行为的核心，而政治决策活动则是全部政治管理行为的基础，对政治管理具有决定性的意义。

政治决策作为一种政治活动，所要解决的都是关系到社会制度、政治活动、经济建设和文化发展的重大问题，它既不同于一般的决策活动，也不同于其他的政治活动，其基本特征是：其一，权威性。政治决策是执政党意志的反映，是执政党控制的国家权力体系的政治行为。作为政治决策主体的执政党和政府，在国家权力体系中处于核心地位，因此决定了它们的政治决策具有很高的权威性，尤其是政治领袖的权威性加强了政治决策的权威性。其二，公共性。政治决策是全局性决策，涉及国家和社会的整体利益，对社会政治生活具有广泛的影响。一般来说，国家的国防政策、农业政策、财政税收政策、社会福利政策等，都属于政治决策的范畴。这些政策都关系到社会的公共利益，对全体社会成员产生普遍而持久的效应。其三，强制性。政治决策是以国家强制力为后盾的，因此要求整个社会必须普遍地服从和执行，而不能违抗和破坏。

政治决策作为一种动态的行为过程，由以下几个主要环节所构成。第一，判断政治形势，确定政治目标。决策者要尽可能多地收集有关政治生活的信息，判明基本态势，发现不利倾向，对政治形势做出正确判断，据此确定政治管理所要达到的目标和所要完成的任务。第二，根据政治目标，拟订政治方案。政治目标确定后，就要深入分析各方面的有利条件和不利条件，设计具体的行动方案。设计方案时要发扬民主精神，集思广益，所采众长，至少要设计出两个以上方案，以供决策者从中选优。第三，进行政策分析，选择最佳方案。决策者要全面分析和论证各种备选方案的成效性和可行性，通过比较、权衡和取舍，确定其中一个为最佳方案并组织实施。第四，实施行动方案，执行政治决策。方案既已确定，由此进入执行阶段。这是政治决策在一定意义上的继续，是对政治决策的检验。第五，进行政策评估，反馈政策效果。行动方案在具体实施过程中，通过实践的检验，其好坏优劣就显露出来，这时要及时总结利弊得失，把信息反馈给决策者，以便能够及时修正、补充、或者终止方案的实行。

3．政治组织

这里所说的政治组织不是在名词意义上指各种制度化的机构，而是在动词意义上指政治管理主体的一种政治行为。即指政治管理主体在政治管理活动中对自身和政治管理客体的行为进行控制，使之朝向一定的方向并有序地运行的过程。政治组织是政治管理主体实现政治决策的重要保障。在现代社会中，由于人们的政治视野和政治交流日益扩大，政治企求越来越高，如果没有有效的政治组织，政治生活中就可能出现各自为阵自行其是的混乱局面，从而影响政治管理的效果。政治组织行为不仅可以在政治管理过程中产生内聚力，使政治活动具有明确的目的性，还可以在政治管理过程中产生约束力，使政治管理活动具有有序性。

根据政治管理主体和客体的特点及其相互关系，可以把政治组织行为分为三种类型：政治管理主体的组织行为，主要表现为一种职权行为；政治管理客体的组织行为，主要表现为一种规范行为；政治管理主体与政治管理客体之间的组织行为，主要表现为双方的互动行为。任何一种政治组织行为，都程度不同地体现为如下运作过程。

一是组建政治组织。在政治管理过程中，政治组织行为总是由一定的政治组织来施行的，如政治管理主体的组织有政府、政党，政治管理客体的组织有各种群众团体、社会自治组织，政治管理主客体之间的组织行为也要由上述两类组织来实现。所以，组建政治组织是产生政治组织行为的前提条件；而政治组织的状态则直接关系到政治组织行为的效果。二是设定组织规范。在政治管理过程中，政治组织所要求的政治行为和人们在实际政治生活中所表现出来的政治行为并不完全相符，因此政治组织必须设立各种规范来约束和引导人们的政治行为。政治组织通过制定法律、纪律、规章、原则、制度等一系列行为规范达到政治管理的目的。三是确定政治关系。政治组织行为以权利和义务的方式确定人们在政治生活中的地位及其相互关系，以责、权、利统一的原则来规范人们的政治行为，形成一种规范有序的良好的社会关系。四是聚集政治力量。这是政治组织行为的最终目的和结果，通过政治组织把尽可能多的人联合起来，最大限度地调动他们的积极性，为实现政治管理目标而共同奋斗。

4．政治协调

政治协调是指政治管理主体对社会政治生活中存在的矛盾和冲突进行调节或调解，使之趋于平衡和谐的政治行为和政治活动过程。社会的利益分化与整合要求进行政治协调：一方面，由于分工、地域、经济关系和文化层次等因素，人们的社会利益、政治利益有所不同，价值观、信仰和规范等也不尽一致，人们在政治交往中难免产生隔阂与矛盾。另一方面，现代社会发展的整体化、系统化和规范化趋势，要求社会政治生活整体运作保持和谐一致。因此，政治协调在现代社会是不可缺少的，是化解矛盾、减少冲突、避免政治分裂的必要措施，也是政治管理主体统一政治思想、协同政治行为、维护政治秩序的有效手段。

政治协调必须通过一定的方式进行，有效的协调方式是产生好的协调效果的保证。在现实社会政治生活中可采取以下几种：一是政治干预，即政治管理主体对冲突各方予以主动干预和压制，强迫冲突各方作出一定的让步以平息冲突。二是权威仲裁，当冲突双方不能以谈判方式解决问题而陷入僵局时，可请求特定的权威机构进行仲裁。这些机构可以是国家司法机关，也可以是双方共同的上级部门。仲裁机关在充分了解和考虑各方意见的情况下，明确是非和责任，根据合法合理的原则做出裁定。三是协商妥协。当出现分歧和冲突时，冲突双方的领导者或主动接触，或由上级部门出面斡旋，通过谈判求同存异，各自做出让步，以化解矛盾，解决问题。四是协同合作，即分歧各方主动解决矛盾，变对立为合作，建立互相信赖的合作关系，以求得共同的发展。五是搁置回避。对政治生活中的某些分歧和矛盾难于明辨是非而冲突各方又相持不下时，如果这种分歧和矛盾无碍社会生活大局，政治管理主体可以采取搁置回避的办法，不要急于决断，等待政治环境发生变化而出现转机时予以解决。

5．政治沟通

政治沟通是指政治信息通过相互交流相互理解相互信任以达到某种政治共识。政治沟通有广义和狭义的理解。广义的政治沟通是指传递政治信息，交流政治思想的全部活动。狭义的政治沟通是指政治体系在输入输出过程中交流与转换政治信息。政治管理过程中的政治沟通属于狭义的政治沟通。政治管理主体通过由上而下的政治沟通，使政治管理客体及时了解和理解政治管理主体的政治决策、政治计划、政治指令、政治信息等，以实现某种政治共识；而政治管理客体对政治信息的反映、政治决策方案效果的反馈，则促使政治管理主体对其政治决策或政治行为及时做出必要的调整或修正。

政治沟通是现代政治管理的中枢神经，对整个政治管理活动起着不可替代的重要作用。完备的政治沟通系统是一套复杂的网络结构，构成这一网络结构的基本要素是：政治沟通的内容主要是传递政治信息；政治沟通的主体是执政党、各利益集团和其他政治性组织，一般由官方机构收集社会上各种信息进行筛选、甄别和整理，并做出某种政治决策；政治沟通的信息发送通常是以国家权力机关公布决议、政府发布命令或政治领袖做出指示的方式来进行的；政治沟通的信息接受是政治管理客体对政治信息的学习和认识过程，并在学习和认识的过程中做出必要的反应，即根据政治决策的内容转变为相关的政治行为；政治沟通的信息反馈是政治管理客体对接收的政治信息，以意见或建议的方式返回政治决策中心，供政治决策评估系统分析，并成为下一轮决策参考的依据。

6．政治监督

政治监督是指政治体系为防止权力腐败和堕落，保证权力体系正常运行、高效和廉洁，维护社会公共利益不受侵犯，顺利实现政治管理目标而进行的自上而下的监视、检查、控制、纠偏等活动。从广义上说，公民对政府的监督也属于政治监督范畴，主要表现为自下而上的政治参与活动。这里主要从政治体系的角度谈政治监督。

政治监督是政治管理的免疫系统，意义十分重大。从权力制约角度来看，政治监督主要由以下机制构成：第一，宪法监督，即违宪审查，一般由国家的最高权力机关、专门的宪法法院或普通法院来审查国家立法机关、行政机关和司法机关在行使国家权力的过程中是否有违反宪法的行为，并对违宪行为给予必要的纠正和制裁。第二，立法监督，由国家代议机关对行政机关、司法机关及其他国家机关进行监督，具体手段包括听取报告、质询、调查、倒阁或弹劾等。第三，行政监督，由国家行政管理机关及内部专设的监察机关对公民、法人和其他社会组织违法、违纪行为的检查、惩戒等活动。第四，司法监督，即司法机关为保证法律的适用而通过审判活动来对违法行为进行防范、纠正和制裁。第五，政党监督，政党监督也属政治监督机制的重要方面，它既要对自己内部的违纪现象进行监督，还要对国家机关及其工作人员实施监督。在我国，党内监督是由政党内部的纪检机关或监察机关进行的。