权威分析：构建多层次的中小企业金融体系

中小企业融资难是一个世界性问题。其原因多种多样,解决方法也涉及多个方面。从国际经验看,金融体系的完善是其中的一个重要方面。近几年来,围绕中小企业融资难,我国采取了一系列措施。但这些措施只是在现有金融体系下的应急举措,尚未形成针对中小企业融资特点的金融体系。要从根本上解决中小企业融资问题,必须针对我国中小企业的特点,从金融机构与中小企业融资的信息对称性和交易成本的比较优势角度,研究中小企业金融问题,构建以中小银行等中小金融机构为主体的中小企业金融体系,同时积极发展多层次的资本市场体系,拓展多种形式的中小企业直接融资渠道。

在构建我国中小企业金融体系时,有两个必须考虑的关键因素。

第一,我国目前还是一个银行间接融资主导的金融体系,企业融资90%以上通过银行配置。根据2003年上半年的统计,全部非金融部门(主要是企业部门)的融资来源中,银行等金融机构渠道的来源高达97%,企业直接融资还处于发展初期。这就决定了中小企业融资无论选择何种具体形式,都必须着眼于利用或分流银行资金。否则就不能从根本上大面积解决中小企业融资难的问题。

第二个特点是我国绝大多数中小企业分布于劳动密集型的传统产业。其特点是:(1)不具备高科技型中小企业那样的高成长性；(2)投资风险相对较低,但回报比较稳定。与这一特点相对应的融资方式,主要是银行的间接融资,而不是资本市场的直接融资。比较银行的间接融资和资本市场的直接融资,两者最重要的区别是:前者要求稳定但相对较低的固定回报,后者则要求企业具备高成长性,同时承担高风险。以上两点,决定了我国中小企业金融体系的完善重点,是银行体系以及与之相配合的信用保证体系、政策及法规支持体系。从这一原则出发,中小企业金融体系的完善,应着力于以下几个方面:

一、发展地方中小银行等中小金融机构

发展地方中小银行,是解决中小企业融资的一个重要途径。从我国中小银行的现状看,不仅数量严重不足,而且面临进一步发展的诸多障碍。目前县及县以下金融机构,主要是四大银行的分支机构、城市商业银行和农村信用社。近几年来,四大银行在集约化经营过程中,不同程度减少了县以下分支机构,或上收了县以下分支机构的贷款权。而农村信用社虽然数量众多,但经营亏损,风险突出,无力满足县域经济中广大中小企业对金融服务的需求。由于中小企业是县域经济的主体,因此,县域金融的状况与县域经济的状况存在较大的不适应。近几年来,县域经济不断萎缩,缺乏资金投入及相应的金融服务,是重要原因之一。

发展县域中小银行的主要途径包括:(1)结合国有银行的集团化改造,在国有银行推行金融控股公司制,改一级法人为多级法人,以增强基层金融机构的独立性,使其更好地为县域经济服务。(2)将国有银行的县域机构改造为独立的地方银行。这一过程可吸收民间资本入股,从而发挥社会资本参与中小金融机构发展的积极性,体现三中全会关于完善社会主义市场经济体制的有关精神。(3)在试点的基础上,以地市或经济发达县为单位,新设一批以民间资本为主的中小银行。(4)完善农村金融服务体系,国家给予适当政策扶持。通过试点取得经验,逐步将农村信用社改造成为农村社区服务的地方性金融体系。(5)应推进存款保险制度的建设。逐渐形成金融机构风险的市场分担机制,以增强金融机构改善经营的动力和压力,减少其经营的道德风险。

二、建立支持中小企业发展的政策性金融体系

建立支持中小企业发展的政策性金融体系,可从以下几个方面入手:

一是从现有政策性银行派生出面向中小企业的贷款部门,并通过立法强制,保证政策性金融机构对中小企业的融资比例。可考虑扩展农业发展银行的功能,要求其将一定比例资金投入县以下中小企业,使其成为支持农村地区中小企业发展的政策性金融机构。相应的资金来源可通过财政担保发债解决。

二是新设政策性中小企业银行。在有条件的省市,可新设由地方财政出资或担保融资的中小企业政策性银行。可结合对《预算法》的修改,允许地方财政发债或担保发债,解决地方政策性银行的资金来源。

政策性银行不必设立过多的分支机构,其资金运用可委托地方商业银行代理。比如由政策性银行在商业银行开设一个委托贷款账户,该账户的资金只能贷给中小企业,并按实际贷款额向商业银行支付一定的代理费,商业银行负责贷款对象的选择及贷款回收,贷款利率为市场利率,贷款风险由政策性银行与商业银行共同承担。这一方式只要确定好代理费及风险分担比例,则既能刺激商业银行积极发放贷款,又能约束商业银行不滥放贷款。还应注意的是:在利用政策性银行的低成本资金时,应将利息直接补贴给中小企业,而不是补贴给商业银行,以减少商业银行在代理政策性金融业务时的道德风险。

三、建立健全有效的中小企业贷款担保体系

自原国家经贸委1999年发布《关于中小企业信用担保体系试点的指导意见》以来,截至2002年末,全国共有贷款担保公司848家,从业人员5723人,注册资金183.72亿元,可用担保资金总额242.33亿元。资金来源以政府出资为主。其中政府完全出资的有289家,占机构总数的34.1%,参与出资的有325家,占38.3%,未出资的为234家,占27.6%。根据人民银行统计司的调查,2002年担保机构累计赔偿笔数为777笔,占总笔数的1.5%；累计赔偿金额3.42亿元,占累计担保金额的0.6%。收入总额6.54亿元,其中担保费收入4.3亿元,利润总额2亿元。

担保机构面临的主要问题包括；一是机构数量十分有限,目前在保中小企业户数仅为中小企业总数的13%左右,难以满足众多中小企业的担保需求。

二是担保功能薄弱。累计担保责任金额仅为可运用担保资金总额的2.5倍左右,没有起到应有的放大作用。

三是担保机构的资金规模及业务量有限。2002年累计仅为28717户中小企业提供了贷款担保,累计担保金额仅598.18亿元。在保企业户数仅21640户,在保资金总额仅304.83亿元。担保金额与数量均严重不足。

四是担保业务期限短,主要集中在流动资金贷款担保。目前的担保期限一般是3个月至半年,最长也在1年以内。而对产品有市场的中小企业而言,短期流动资金主要通过商业信用,比如应收账款融资得以解决,基本不需要借助外部担保机构。四是担保机构的风险防范方式还比较落后。据调查,目前仅20%左右的担保机构提供信用担保服务。对大部分担保公司而言,在为中小企业提供担保的同时,要求其提供相应的抵押品或再担保以及互保。因此仍然不能解决中小企业因抵押品不足而引起的贷款难。

五是没有形成合理的与金融机构之间的风险共担机制。据调查,目前不与担保机构共同分担风险的金融机构在60%以上,这实际上容易助长担保机构的道德风险,银行面临的实际风险并不一定低。

六是资本金补充制度缺位。《中华人民共和国中小企业促进法》明确了国家中小企业发展基金的一项主要用途,就是支持建立中小企业信用担保体系,目前该项基金还没有建立。这使得担保机构的资本金得不到应有补充。

七是缺乏相关的行业管理与法规。在原经贸委《关于中小企业信用担保体系试点指导意见》中,虽明确了由原经贸委牵头,会同人行、财政、工商部门及商业银行组成中小企业信用担保监管委员会,负责监督管理信用担保行业。但由于各种原因,该类组织尚未组建。《中华人民共和国中小企业促进法》明确要出台中小企业信用担保管理办法,但此法正在建立中。因此担保机构的行业准入、会计制度和行业管理等均处于真空状态,一些担保机构失去制约,内部管理机制不健全,业务运作欠规范,从业人员素质不齐,有接近30%的从业人员是兼职人员。部分担保机构还出现了担保基金进入股市、担保基金被大股东借用的情况。这些不规范的做法,存在较大的风险隐患。

为促进贷款担保机构的健康发展,我们建议:(1)对三类不同性质的担保机构实施不同的市场定位。对政府出资或参与出资的担保机构,其性质带有一定的政策性,不应从事贷款担保以外的投资业务,不应以盈利为主要目的；二是发展中小企业互助性质的会员制担保机构。这类机构由中小企业自愿组成,以会员企业出资为主,以会员企业为服务对象,是一种合作制机构,有利于形成会员企业之间的相互监督机制；三是发展商业性担保机构。这类机构由民间出资,对其业务范围可不作过多限制,允许其从事贷款担保以外的其他投资业务。(2)明确担保行业的监管法规与管理制度。担保行业是一个高风险行业,又承担着一定的社会责任,必须尽快明确行业准入和行业管理办法,包括会计制度及资本金补充办法等也应尽快明确。

四、发展中小企业投资公司等中小企业的股权融资机构

中小企业投资公司是为中小企业提供资本融资的机构。从国外的实践看,其特点是:(1)投资与管理咨询相结合；(2)面向特定类型的中小企业提供资本金,主要是高科技创业企业；(3)资金来源与运用得到政府扶持。在借鉴这一模式时,应充分考虑我国中小企业的特点。我国中小企业的竞争优势,既不在科技含量高,也不在设备投资大,而在于劳动力的低成本密集。因此,我国中小企业投资公司的设立,主要不是面向高科技的风险投资或资本密集型的设备投资,而是要解决小企业因负债率过高制约其向银行贷款的问题。

我们设想的运作模式是:在经济发达及中小企业密集的地区,设立若干合作或股份制中小企业投资公司,由中小企业投资公司向银行借款,再以资本金投资方式向中小企业注资。这样做的好处是:(1)增加了中小企业的资本金,这就增强了其向银行借款的能力；(2)可以适当集中中小企业的融资需求,从而降低中小企业融资的交易成本；(3)由于是以股权方式投资,因此中小企业投资公司可介入企业治理,并发挥管理咨询作用,这有助于提高中小企业的成功率,降低银行贷款的风险。

发展中小企业投资公司,应以民间资本出资为主。但在向银行借款时,政府可提供必要的担保。这样既能保证中小企业投资公司的成功运作,又能保证其以自有资本金承担风险,防止政府担保的道德风险。

五、推进风险投资及创业板市场建设

尽管我国中小企业主要分布于劳动密集型的传统产业,但中小企业在促进科技创新中正发挥着越来越大的作用,以科技创新型中小企业为投资对象的风险投资也需要得到一定发展。为此,应从政策、制度、法律以及市场建设等多方面,推动风险投资及创业板市场的发展。

但应该指出的是:(1)风险投资及创业板市场的建设,只是针对少量科技创新型中小企业的直接融资手段,对绝大多数传统产业的劳动密集型中小企业而言,其融资的主渠道应来自银行的间接融资。

(2)即使是中小企业股权性质的长期融资,也不等于就是创业板融资。创业板市场只是中小企业众多直接融资渠道中的一种,即使是美国以科技创新型为主体的中小企业,能够在纳斯达克上市的也不到5%。对中小企业股权融资更有意义的直接融资渠道,是包括产权交易市场、技术转让市场、互助式中小企业投资公司、创业投资基金等众多形式在内、以场外交易市场为主要形式的多层次资本市场体系,而不是类似主板市场的公开资本市场。

(3)即使是以科技创新型中小企业为投资对象的风险投资,其退出渠道也应是多种多样的,并且主要是通过向战略投资者协议转让的方式退出。通过创业板市场实现风险投资的退出,也只是其中获得了很大成功的、具有稳定高回报的极少数成熟企业。

(4)与其它直接融资渠道相比,创业板市场的好处是流动性强,交易效率高。但如同主板市场一样,公开竞价交易的创业板市场也为高投机和高溢价发行创造了必要条件。这一点对信息不透明、自有资本少、商誉不高的中小企业而言,在创业板上市发生道德风险的可能性要大得多。因此,风险投资及创业板市场的建设,其主要意义不是为中小企业解决融资问题,而是发挥其优化中小企业资源配置的导向作用。而发展多层次的资本市场体系,也不能等同于发展创业板市场。

六、积极鼓励面向中小企业的金融创新

从国外经验看,面向中小企业的金融创新,主要基于中小企业信息不透明的特点展开,大体包括:(1)向中小企业主个人而不是企业发放贷款；(2)基于中小企业应收账款(不是中小企业本身)发放的资产保证贷款。由于我国中小企业以劳动密集型为主,资本金少,但产品销售的现金流可能比较稳定。对产品有市场的中小企业,应避开其资本金不足的制约,重点发展与其产品销售直接相关的融资业务,如保理业务及各类票据融资业务。这两类业务在国外有成功的实践,对解决中小企业的短期资金起到了重要作用,在我国也应有很广泛的发展前景。(3)充分发挥设备租赁的作用。我国中小企业以劳动密集型为主,资本金少,并且缺乏资本金融资渠道。基于这一现状,充分运用设备租赁融资,是一个较好的办法。应修改《金融租赁公司管理条例》,将这类机构改造为主要为中小企业提供设备融资租赁的专业机构。

中小企业融资的国际比较

通常认为,中小企业在寻求外部融资时,存在以下障碍:一是规模不经济或交易成本过高。在风险相当的情况下,将10亿元贷款发放给1家大企业与发放给1万家小企业,后者的交易成本要远远高于前者。二是信息不透明。与大企业相比,中小企业的财务及经营信息具有内部性,外部融资者难以把握其真实的信用状况。三是发展的不确定性风险。中小企业处于创业及成长过程中,不是一个成熟的业态。这对外部融资构成较大的风险。四是道德风险较高。与大企业相比,中小企业的自有资本与信誉成本较低,因此破产成本较低。这就激发了中小企业利用外部融资从事高风险投资的道德风险。五是中小企业用于抵押的有形资产较少,这也限制了中小企业利用财产抵押方式融资。

上述障碍在不同国家均不同程度存在,为克服这些障碍,各国在法律、制度、政策方面,逐渐形成了一套适应中小企业特点的金融体系。就总体而言,中小企业金融体系的决定,既取决于一国中小企业的特点,也取决于一国的金融结构及相应的法律制度和信用基础。综观他国经验,其中有代表性的包括美国的市场主导型中小企业金融体系和日本的政府主导型中小企业金融体系。

　　一、美国的市场主导型中小企业金融体系

根据美国学者(Berger等,1998)所作的研究,尽管并不存在一个单独的中小企业金融体系,但在同一金融体系下,大小企业融资渠道有明显差异。(1)就债务融资看,小企业主要向小金融机构融资,如小银行或规模较小的财务公司等；大银行主要面向大企业融资。(2)小企业的资本融资渠道与大企业有较大差异。小企业资本融资渠道包括:主要业主及关系人的投资、天使资本与创业资本,小企业投资公司,股票二板市场等。这些渠道是小企业独有的,是针对小企业特点的金融创新。(3)小企业(特别是成熟阶段的小企业)的短期资金,主要来自银行,大企业则来自发行商业票据等直接融资渠道。

由于在同一金融体系下,中小企业融资处于不利地位,因此,为促进中小企业对现有金融体系的利用,美国专门制定了《小企业法》,并根据该法建立了小企业管理局及相应的政策、法律支持系统。小企业管理局除负责制定小企业规模标准、协调其它联邦机构涉及小企业的政策外,其主要职责就是促进商业金融机构向小企业融资。一是制定针对小企业的各种优惠贷款计划；二是建立贷款担保二级市场；三是由小企业管理局指定优先向小企业贷款的金融机构；四是为小企业融资提供履约担保服务；五是通过小企业投资公司向小企业注入股本投资；六是建立"天使资本"电子网络,借助互联网这一平台吸引民间资本向小企业融资。在上述六类小企业融资中,前四类是债务融资,小企业管理局起担保作用。后两类是股本融资。小企业管理局起监管作用。但无论是在债务融资中充当担保,还是在资本融资中实施监管,小企业管理局自身并不直接对小企业融资,而是为商业金融机构向小企业融资创造必要的条件。上述过程中,小企业管理局实际起到了"最后贷款人"的作用,是推动金融机构向小企业融资的重要制度保障。

除了发挥"最后贷款人"作用外,小企业管理局对小企业融资的促进,还体现在督促商业金融机构执行与小企业融资有关的法律。主要依据是两部法律。一是《公平信贷机会法》。该法规定:对申请贷款创办企业的个人或规模较小的借款企业不得实行歧视性政策。另一部是《社区再投资法》以及美联储的实施细则《BB条例》。根据该法与相关条例,美国的各类存款金融机构必须为所在社区的小企业提供融资,这是衡量其"社区再投资表现"的一个重要方面。

二、日本中小企业融资的政策性金融体系

与美国不同的是,为改善小企业融资,日本构建了专门的小企业金融体系,并以立法的形式加以实施。以《中小企业基本法》为核心,日本涉及中小企业的法律达30多部,这些法律为构建中小企业金融体系奠定了基础。举其要者,主要包括:

一是政策性金融公库系统。包括国民金融公库、商工组合金融公库、中小企业金融公库。这些公库为中小企业提供低成本长期资金,资金由财政拨款或由财政担保发债。到2001年3月底,这三家公库提供的贷款占中小企业全部融资的8.9%。在中小企业的长期资金来源中,以政府直接投资比例衡量,日本在发达国家中是最高的。

二是2000多家民间中小金融机构。主要包括:第二地方银行、信用金库及其联合会、信用组合及其全国联合会、劳动金库及其联合会等。这些民间金融机构在向中小企业融资时,得到了包括政策性金融公库在内的多方面政策扶持。

三是中小企业投资育成公司。中小企业投资育成公司由政府、民间机构、地方公共团体共同出资,专门向中小企业注入资本金,类似机构还有创业基金或投资基金。其作用是:(1)由政府、日本开发银行和民间组织共同出资,建立产业基础健全基金,为创业基金向社会公开发行债券提供担保,同时还向创业基金投资或贷款；(2)发展柜台市场,解决创业基金股权投资流动性不足的问题。

四是比较完善的信用担保体系。信用担保体系包括中小企业信用保证协会与中小企业信用保险公库。前者由政府及地方公共团体共同出资建立,是为中小企业融资提供贷款担保的第一级机构。后者则完全由政府出资设立,向信用保证协会提供保险,是向中小企业提供贷款担保的第二级机构。因此,从形式上看,日本中小企业融资的信用担保体系比较完整。从运作效果看,信用保证协会约为70%的中小企业融资提供了担保,信用保险金库则为信用保证协会提供了约60%的再担保。2000年信用保证协会的坏账率约10%,这一比例高于民间金融机构向中小企业融资的坏账率。

三、美日中小企业融资方式的比较与启示

比较美日方式,两者各有侧重。美国方式的特点是,强调政府的服务功能而不是融资功能,政府一般不对小企业直接注入资金,而是鼓励、扶持和督促金融机构向小企业融资。一是通过法律消除不利于中小企业公平竞争的障碍,并监管商业金融机构执行这些法律；二是向商业金融机构提供涉及小企业融资的"最后贷款"；三是对商业金融机构向小企业融资提供信息及其他服务。日本则由政府集中必要的财力,通过设置一整套政策性金融体系直接向中小企业融资。应该说,这两种做法的背后,体现了两国不同的经济体制和金融市场特点。

美国是市场主导型的经济体制,对经济发展中弱势群体的扶持,主要是通过反垄断和消除不平等竞争等间接方式进行。此其一。其二,美国金融体系十分发达,金融市场的竞争相当充分,这也为中小企业融资创造了一个良好的外部环境。自上世纪70年代后期以来,随着大企业纷纷走向资本市场直接融资,银行业竞争的重点领域,开始转向中小企业,并创造出一系列适应不同类型、不同成长阶段小企业特点的金融工具与金融产品,极大地促进了小企业的成长,直接引发了以小企业创新为载体的新经济革命,促进了美国产业结构的转型和劳动生产率的持续上升,带来了美国自1984年到2000年长达16年的经济繁荣。

从日本情况看,政府主导的小企业融资方式也有其优势,特别是促进了小企业设备投资的增长。日本制造业的竞争优势举世闻名,其中的一个重要因素,就是其在产品制造领域拥有大量设备先进、劳动生产率高的中小企业。从60年代到80年代,日本制造业结构经历了几次转型,每次都很成功,始终保持了制造业的优势,这与其对中小企业包括在融资方面的政策扶持不无关系。但上世纪90年代以来,日本产业转型速度放慢,高新技术产业发展不足,中小企业的创新动力不足,影响了日本经济的持续增长,这在一定程度上反映了政府主导型的中小企业金融难以把握市场结构变化的不足。再从财政成本看,日本中小企业融资过多依赖政府资金,给财政造成了较大压力。因此,综合美、日经验,通过创造一个富有效率的、充分竞争的金融体系,辅之以必要的政府扶持与引导,是从根本上改善中小企业融资的基本经验。

[声音] 中小企业融资的有效性

一般说来,中小企业都存在比较严重的信息不透明问题。中小企业在寻求外部融资时,与金融机构或金融市场之间存在着较为严重的信息不对称。从这一特性出发,金融体系(一个国家或一家金融机构的组织结构)会对中小企业融资的有效性产生重要影响。美国学者(Berger,1998)在阐述这一问题时,将中小企业的贷款成本分为两部分,一是信息成本,二是决策成本。

所谓信息成本,是指收集中小企业信息以及对其作信用评估的成本。再具体划分信息成本,则包括标准信息成本与非标准信息成本。所谓标准信息成本,是指获取企业标准化财务报表信息的成本,也称为"硬信息"成本；非标准信息成本,是指从企业经销渠道、所在地区、主要客户、差旅费规模、主要业主等非标准途径获取信息的成本,这类信息成本称为"软信息"成本。由于中小企业缺乏规范透明的财务信息,因此对其评估信用时,主要是对其"软信息"进行评估。理论上对于"软信息"生产成本的决定,主要取决于金融机构与企业直接接触的便利程度。因此,本地中小金融机构与本地中小企业之间具有信息对称的优势,融资的信息成本较低。

另一个影响中小企业融资成本的因素是所谓决策成本,即金融机构内部组织结构的差异,可能影响其对中小企业融资的成本。比如在一定的区域市场内,存在两家当地金融机构,一家属于大银行的分支机构,另一家属于独立的银行,在对中小企业贷款时,理论上信息成本应该相同,但决策成本却不同。对大银行在当地的分支机构而言,由于其决策权的有限性,因而需要在银行内部的不同层级之间传递关于中小企业的"软信息"。由于"软信息"的非标准特性,因此其传递成本较高,这就产生了较高的决策代理成本。相反,对一家独立的当地金融机构而言,则不存在决策代理成本。因此,从理论上说,由本地独立的中小金融机构向本地中小企业融资,具有节约交易成本(信息成本和决策代理成本)的优势。

从这一结论出发,我们可以推论出中小企业融资的两个重要特点,而实践也证明如此。第一是就近融资。据美联储统计,尽管随着信息技术的进步,小企业融资与主要融资银行之间的"距离"有延长的趋势,但就总体而言,小企业在选择融资渠道时,还是首先考虑当地银行而不是外地银行。第二是集中融资,即小企业融资往往集中在一家而不是分散在多家银行。根据一些学者的研究,美国小企业从一家主要银行获得的融资平均在76%以上。因此,从美国实践看,小企业与本地小银行建立长期稳定的银企关系,并由这家小银行向其提供全面的金融服务,包括基本结算及存贷款服务,是理论上最优的小企业融资模式。相反,对大企业而言,在选择外部融资渠道及方式时,主要不是考虑融资的可得性,而是比较各种融资方式的成本。根据美国学者的研究,大企业融资具有以下特点:一是直接融资,对银行的依赖减少；二是分散在多家银行融资。两相比较,在银企关系上,大企业处于买方市场的选择地位,小企业则处于卖方市场的被选择地位。

综合国外情况,同时考虑我国金融业的特点,中小企业融资的金融体系包括以下几类:一是按照融资方式划分,包括债务融资机构与股权融资机构。前者如中小银行,后者如中小企业投资公司、创业投资公司等；二是按照商业性与政策性划分。前者如民间商业银行,后者如各种政府基金及政策性中小企业银行等。除了上述直接向中小企业融资的金融机构外,还有分担中小企业融资风险的各类信用担保机构及保险机构。

在目前情况下,完善中小企业融资体系的重点是(1)通过控股公司方式等多种方式,改造国有银行的县级分支机构；(2)发展独立的以民营资本为主的县域中小银行；(3)将农业发展银行的服务对象扩大到农村中小企业；(4)在经济发达省建立地方财政出资的中小企业政策性银行；(5)发展和完善多种形式的信用担保机构；(6)银行应推动以中小企业应收账款为保证的金融产品创新,特别是保理业务及票据融资业务；(7)将金融租赁公司改造为主要面向中小企业设备融资的专业机构；(8)大力推进包括个人创业投资、互助式中小企业投资公司、产权交易市场、技术转让市场、、创业投资基金等众多形式在内、以场外交易市场为主要形式的多层次资本市场体系,为中小企业直接融资创造更多条件。(文/中国人民银行研究局 纪敏)