吸收外商投资需要新思路

今年上半年，我国新批外商投资企业１８８７７家，比上年同期增长２２．３％；合同外商投资金额５１７．１８亿美元，增长３９．０７％；实际外商投资３１１．７２亿美元，增长３２．８７％，预计全年将超过６００亿美元，创历史新高。截至２００３年６月底，我国共批准设立外商投资企业４４３０７３个，合同外商投资８７９０．１７亿美元，实际外商投资４７８２．２１亿美元。从２０世纪９０年代初开始，我国已成为世界吸收外商投资大国。 １、我国吸收外商投资重新恢复增长 我国在２０世纪９０年代初期就成为世界主要受资国之一，１９９３年占发展中国家吸收外商投资的３６．２％，１９９４年占当年全球跨国投资总额的１３．７％。随着全球化过程中贸易投资自由化的深入，跨国投资迅猛发展，尤其是１９９７年以后，跨国投资的年均增长速度达到４０％（大约为同期世界经济增长率的１０倍，国际贸易增长率的７倍），２０００年达到创记录的１．２９万亿美元的规模。而与此同时，我国吸收外商投资却由于各种各样的原因而呈现出相反的趋势，１９９９年实际外商投资第一次出现负增长（－１１．７％），２０００年略增不到１％，在全球跨国投资中的份额急剧降低。２００１年全球跨国投资大幅度下降，我国实际外商投资在全球的份额及占发展中国家比重小幅回升。２００２年由于我国实际外商投资继续增长，而全球跨国投资仍然下降，我国份额进一步提高。 ２、外商投资对国民经济发展的推动作用增强 １９９８年以来，我国吸收外商投资增长率一直大大低于国内投资增长率，在全社会固定资产投资中的比重也逐步降低，２０００年比最高时的１８．３％降低了８个百分点。２００１年，是１９９４年以后外商投资增长率首次超过国内投资增长率，占全社会固定资产投资比重回升到约１０．８％。在其他几个重要宏观经济指标中，外商投资起的作用也明显加强：如在国际形势剧烈变化、我国外贸出口形势严峻的情况下，外商投资企业成为我国出口增长最重要的支撑力量，全年约增加１５０亿美元，对出口增长的贡献率超过９０％；外商投资企业实现工业产值增长率大大超过全国工业产值平均增幅，对工业增长的贡献率接近４０％；外商投资企业税收增长幅度超过全国税收增幅一倍以上，对税收增长的贡献率超过３０％；外商投资企业银行结售汇占全国的１／３左右，顺差值则占近８０％，约占同期国家外汇储备增加额的７５％，对我国的国际收支平衡作出重要贡献。这都标志着我国吸收外商投资进入了收获期，对经济社会发展的积极作用日益突出。 根据模型测算和实证分析，２００１年７．５％的经济增长中，外商投资的推动作用约为２．１个百分点。而２００２年一般认为外商投资的带动作用强于上年。 ３、外商投资产业结构并未出现转折性变化，外商投资的质量和水平有所提高但仍有局限 ２００１年制造业吸收外商投资占６６％，并且增长速度也最高，服务业和农业吸收外商投资基本保持前几年的水平，甚至还略有降低。而从我国宏观经济情况看，服务业近几年发展最快，在国民经济中的比重逐步提高，外商投资的现状与此不相吻合。这说明我们在对外开放和吸收外商投资的产业引导方面存在结构性失衡，制造业开放度较高并且优惠措施力度比较大，而服务业绝大多数部门还限制甚至禁止外商投资进入，总体市场环境也对外商投资服务业造成了很多局限。 从具体产业来看，也发生了一些引人注目的变化。信息产业中，一些大型跨国公司开始把产品生产的基地逐步向我国转移，包括最重要的产品如集成电路、计算机等，产业链条也进一步拉长，如集成电路不仅仅是后期的劳动密集型的封装，前期的设计、生产等也转移进来；计算机生产已不仅仅是零部件，台湾、日本、美国等的主要计算机生产商已开始在我国进行大规模的整机生产，甚至包括其最先进的产品。与此同时，技术、资本密集型跨国公司投资的增加直接导致了外商投资研发力度的加大，近年外商投资研发项目数和投资规模都大幅度上升，对提高外商投资水平起了重要促进作用。 但另一方面，外商投资平均项目规模的缩小也令人不安。我国外商投资平均项目规模１９９６年为２９８．４万美元，此后有所下降，２０００年为２７９．１万美元，２００１年再降为２６４．７万美元，２００２年为２４２．２万美元。一般来说，外商投资的项目规模与技术水平、管理水平的高低是密切相关的，同时也表明了我国对外商投资的要素竞争能力、外商对我国投资环境的信心以及对我国经济发展前景的预期，项目平均规模下降传递给我们的多方面信息，值得我们深思（参见图１）。 ４、中西部地区吸收外商投资增长速度低于全国平均水平，在我国吸收外商投资中所占比重进一步降低 １９９３年以前，东部地区吸收外商投资占全国的９０％以上，１９９３年以后基本维持在８７％左右。值得注意的是，在我国提出西部大开发战略以后，已经采取了明确的鼓励外商投资中西部地区的政策，可中西部地区吸收外商投资在全国所占比重不但没有提高，反而有所下降，２０００年比１９９９年下降了１．２个百分点。２００１年中西部地区吸收外商投资的增长速度仍然低于全国平均水平，在全国所占份额进一步降低（参见图２）。这似乎表明，我们采取的有关政策措施，力度还不够大，不足以弥补中西部地区在吸收外商投资方面的原有缺陷；或者有些政策措施还没有细化不能操作，政策效应还没有显现出来。 ５、外商投资来源结构发生了一定变化，但欧、美投资增长起伏不定，表明某些偶然因素影响居多，并没有形成欧美投资的稳定发展势头 美国和欧盟的对华投资，在发展变化上表现出高度的一致性：合同外商投资方面，１９９５年前基本是稳定增长态势，此后有所下降，１９９８年回升，１９９９年又下降，２０００年再度大幅增长，达到创记录水平，但２００１年欧盟大幅下降４１．８１％，美国下降６．０７％。２００２年，欧盟下降１２．５４％，美国增长８．５４％，大大低于平均水平。实际投资方面，起伏不象合同投资那么大，基本是小幅稳定增长，在全国吸收外商投资中所占比重也逐步提高，只是期间个别年份略有下降，但２００１年，欧盟投资下降６．６２％，，美国仅略增１．１３％。２００２年，欧盟下降１１．３１％，美国增长２２．３５％。 更值得重视的是，在我国入世、经济持续快速发展等利好因素推动下，近两年全国吸收外商投资出现了较大幅度增长，而欧盟、美国投资却负增长或大大低于平均增长率。２００１年欧盟合同外商投资增长率低于全国平均水平５２．７４个百分点，低于亚洲十国／地区增长率７４．１４个百分点；实际投资增长率低于全国平均水平２１．７６个百分点，低于亚洲十国／地区２２．７８个百分点。美国合同投资增长率低于全国水平１７个百分点，低于亚洲十国／地区增长率３８．４个百分点；实际投资增长率低于全国水平１４．０１个百分点，低于亚洲十国／地区１５．０３个百分点。２００２年，欧盟合同外商投资增长率低于平均水平３２．１６个百分点，实际投资低于平均水平２３．８２个百分点；美国合同外商投资低于全国水平１１．０８个百分点，实际投资高于平均水平９．８４个百分点。 这种情况表明，欧美对华投资仍存在众多不确定因素，反过来也可以说，我国还没有形成利于吸收欧美投资的稳固基础。 ６、我国外商投资发展趋势可能出现一些新特点 １、规模继续增长，但难以出现２０世纪９０年代前期那样的高潮。 一般认为，今后几年全球跨国投资将在多年大幅增长之后进入一个新的调整阶段，跨国投资总额保持在１万亿美元左右，２００３年以后才可能会有新一轮增长。但我国吸收外商投资仍将有１０％以上的增长，在全球跨国投资中的比重有所提高。 ２、外商投资在我国经济社会发展中的地位和作用进一步凸显。 由于多年的外商投资积累和大部分外商投资企业进入生产经营成熟期，即使新进入外商投资增长幅度不大，外商投资对我国经济社会发展的积极作用仍将更为突出。外商投资在多数国民经济指标所占比重均会上升，据测算，２００５年左右，出口可能占到５５％，税收占２５％，工业产值占３５％，全社会固定资产投资占１１％，外商投资仍然是今后几年我国经济增长的最重要推动因素之一。 ３、产业结构进一步调整，但大的框架结构不会改变。 制造业吸收外商投资的比重可能进一步提高，尤其是信息产业等的投资是最重要的增长点，传统产业如汽车、化工等领域的外商投资也会继续扩大。 另一方面，劳动密集型行业和劳动密集型产品生产还是我国吸纳外商投资的最主要领域，这部分的外商投资将由于入世后贸易政策的调整而有更广阔的发展空间，对国内相关产业的带动作用也将更强。从我国的实际情况来看，这部分投资无论如何不能放弃，虽然不一定鼓励，但绝不能在政策上歧视或限制。 随着入世后服务业的扩大开放，外商投资步伐将加快，但２００２年仍将处于起步阶段，政策制定与衔接将制约这些领域的外商投资，虽然会有较大增长，但难以期望成为外商投资的主要发展领域。 农业吸收外商投资潜力巨大，农产品仓储、运输、销售等环节入世后扩大开放也对外商投资农产品生产加工极为有利，农业可能成为外商投资增长最快的领域，所占比重比目前的不到２％有大幅提高。但由于基数太小，即使快速增长也难以左右大的产业格局。 ４、我国吸收外商投资的区域结构改变难以达到预期。 入世可能会强化沿海地区的引资优势，包括出口导向和国内市场导向的外商投资，而中西部地区最重要的自然资源优势仍难迅速启动，制约因素（包括客观环境、体制、市场、配套产业等）短期难以弱化，所以中西部地区吸收外商投资在全国所占比重甚至可能比２００１年有所降低。 ５、来自于欧美的外商投资比重会有所加大，但亚洲地区仍是最主要的来源地。 入世后我国投资环境的改善对于成熟市场经济国家的投资吸引力更大些，市场开放尤其是服务贸易领域市场准入扩大对具有国际竞争优势的欧美投资来说也更有利，但短期内效应难以显现，所以欧美投资会有所增长但不能期望太高。而台湾、韩国、日本对华投资可能会继续大幅增长，亚洲地区仍是我国吸收外商投资最主要的来源地。 ＷＴＯ环境中我国利用外资的政策选择 １、尽快落实入世协议中有关外商投资部分的承诺，使有关的法律法规和政策能顺利衔接，打通外商投资进入渠道，为外商投资规模扩大和水平提高提供基本保证 以全新思路制定新的外商投资产业政策，不仅仅是调整外商投资产业指导目录的问题，而是应建立市场化取向的、开放的外商投资产业政策。修改目前对目录的划分方法，对外商投资只规定禁止和限制两类，其中限制类中不应包括原来所谓的“生产能力供大于求”行业，而鼓励类则纳入国家统一的产业政策中。禁止类和限制类只是出于国家安全、文化传统或其他特定原因而禁止或限制外商投资，其范围应根据改革和发展需要以及国际趋势尽量缩小。 在新的外商投资产业政策中，还应该体现出吸收外商投资重心的转移。这样的转变可以通过产业优惠政策来体现，如对某些鼓励外商投资项目，主要是国家鼓励发展的高新技术领域项目及有益于经济社会发展总体目标实现的项目，如创造就业、有利于生态保护等，实行税收、信贷等多方面的优惠；也可以通过减少限制、扩大开放来体现，尤其是对金融、电信、商业、外贸以及农产品生产、加工、仓储、运输、销售等。 ２、高度重视投资和贸易政策的协调 入世后我国贸易政策大幅度放松，若外商投资政策不能先行放开，则可能出现我们最不希望看到的贸易替代情况。在电子及通信设备制造、汽车、化工、钢铁等行业都可能出现这类问题。如在贸易堡垒减弱或取消以前，不放松对这些行业外商投资股权比例、产品销售等方面的限制，将造成外商在我国投资规模萎缩而通过在其他国家生产再向我国出口产品来弥补。初步估算，可能受此影响的外商投资每年在１５０亿美元左右。 建议根据我国入世承诺的市场开放进度表，提前１－２年放开有关的外商投资限制政策。这应是今后几年我国利用外资工作的重点之一。 ３、根据国家宏观经济政策实施情况制定有针对性的利用外资政策 在积极财政政策情况下，也要注重积极发挥外商投资的作用，避免外资被“挤出”。应明确积极财政政策是迫不得已而为之，能够让市场资金（当然包括外商投资）做的财政资金就退出或只起配套、带动作用。这从国家长远经济发展、从改善政府财政状况来说都是必须的，同时也为吸收外商投资提供了空间。但要做到这点，需要国家有关部门统筹协调有关政策。如对项目审批、财政资金和外资的使用等要有新的调整。 ４、通过扩大开放、强化市场竞争促进外商投资引入先进技术、高端产品、建立研发中心和扩大当地采购 近年我们对提高外商投资质量非常重视，也制定了一系列政策。但在政策制定上，往往侧重直接的鼓励政策，如对外商投资建立研发中心采取鼓励措施，但却忽视了从根本上解决提高外商投资质量的内在动力问题。是不是引入先进技术，有没有要在我国建立研发中心，取决于市场竞争程度。我国外商投资的实践提供了很多例证：程控交换机、计算机、移动电话等领域的外商投资水平高，不得不把最好的技术、产品拿进来甚至就地进行研究开发，正是因为这些领域竞争最激烈；而汽车、制药等行业则由于市场竞争远不充分或层次低，即使要求外商建立研发中心（如上海泛亚），效果也不会好。所以要提高外商投资水平，第一是扩大这个领域的开放度，放松投资准入及有关贸易政策；第二才是相应的鼓励政策。这要求外商投资政策制定重心要转移。原来的“以市场换技术”（实际上隐含的前提就是市场封闭）战略也需重新考虑。 扩大当地采购，目前情况下我们也只能强化竞争以迫使外商投资为了降低生产成本不得不尽量采购本地产品，并创造有利于外商投资企业当地采购的政策环境。目前，海关监管（如境内转厂、外商投资企业采购国内企业零部件等）、税收（如国内采购的退税或抵扣）等是制约外商投资企业国内采购的主要障碍，必须尽快解决。 ５、配合国家投资管理体制的改革调整外商投资管理方式 投资管理体制改革，是我国经济体制改革和政府职能转变的重要方面，而由于外商投资的特殊性，对外商投资的管理体制改革就更为必要而且迫切。 外商投资，有两个基本特性，一是境外的资本，二是完全市场化的资本。我们目前的审批管理存在很多问题，即有的不该管的管了，如所谓的立项、可行性研究报告审批、合同章程审批等；而该管的却没管好，如产业政策修订滞后（几年修订一次，有的是先突破再修订）、某些政策变化频繁等。 所以，应该根据我国经济发展需要，根据下一步政府职能转变和投资管理体制改革的要求，率先进行外商投资管理体制的改革。对外商投资的管理，应集中于一个部门，其职责主要是制定外商投资产业政策并协调其他方面涉及的对外商投资的管理；取消对外商投资立项、合同章程审批，政府只审批限制外商投资项目（禁止类政府只负责监督不许外商投资），其他则实行登记制，外商投资鼓励产业，可根据相关规定，向有关部门申报核批，获得认可后即享受有关优惠政策；审批权限的划分，不是以投资金额为限，而是按投资项目划分，如国家限制外商投资项目部分必须到中央部门审批，某些项目可由地方政府审批。 目前，配合贸易政策调整和经济发展需要，应放松外商投资的股权限制和投资管制。一般制造业领域，如日化、食品、饮料、啤酒、纺织、服装以及一般机械制造、电子等领域，可率先实行自由化，完全放开外商投资；某些行业，如重要制造业行业和服务贸易行业（金融、电信等），保留审批但逐步放开业务和股权限制；矿产资源的勘探、开发，应在国家相关法律法规基础上，根据国际惯例操作；农业领域，鼓励外商投资种养殖业项目，重点是要放开农产品的加工、储存、运输、销售等环节；基础设施项目，除国家重点项目外，一般的路、桥、发电等可以市场化运作的项目，没有必要限制外商投资股权比例，政府按规定对其服务质量、价格进行监督。 ６、配合金融体制改革和资本市场的开放，推进新的吸收外商投资方式 尽快建立外商投资购并国内企业的法律政策框架体系；打通外商投资企业境内股票市场上市通路并做好原来的外商投资法律政策与证券市场管理规定的衔接配套；促进产权交易市场建立并允许境外企业参与国内企业的产权交易；加快建设相关中介服务机构等，以降低外商投资进入成本，提高外商投资进入效率。 根据金融资本与产业资本的不同特点，建立适于金融资本进入和退出的机制，国家有关部门应尽快联合制定包括项目设立条件和审批、股份转让、外汇汇出等的具体规定。 ７、配合国有资产的战略性调整，促进外商投资参与国有企业改组改革 国有资产的战略性重组，不管是国有资产退出还是加强的领域，都会为外商投资提供新的机会，但必须有可操作的政策，如尽快明确哪些是国有资本战略退出行业，国有资产的评估标准，原企业的债务、富余人员处理，产权转移的批准及有关政策（工商、税务等）的配套衔接等。 目前国有企业集中地区，还存在着企业领导不愿与外商合资合作的倾向，原因在于不合资可以靠政府，企业领导的既有利益也可以保证。这种情况极大阻碍了外商投资参与国有资产重组，延缓了国有企业改革，应采取措施加以解决。 ８、加大中西部地区吸收外商投资的政策力度 更大程度地开放中西部地区市场。对于金融、保险、电信、商业、外贸等领域的外商投资，不应只是有限的“试点”，而可以更大胆、积极地推进。如中西部地区外商投资金融机构，优先允许经营人民币业务；放开商业、外贸、旅行社、以及律师会计师事务所等中介服务机构外商投资；目前情况下率先扩大地方政府对外商投资农业、基础设施、非限制类制造业项目的审批权限等。