中国国有企业经理行为模式：激励方式与官僚特征

[摘要]中国的国有企业改革已经进入一个非常关键的时期。政策当局希望通过对企业的承包、租赁、民营化、股份化、公开上市等，改善国有企业的经营绩效、减轻政府部门的沉重负担。但是到目前为止，仍然没有迹象表明这些改革措施有哪一种是治疗国有企业痼疾的良方。同私人企业一样，国有企业高层管理人员声称自己面临着利润和所有者的压力，并且为此而积极工作；但同私人企业不同的是，国有企业治理结构的非市场特征为管理层提供的激励远远不止利润这么简单，政治体系对于国有企业经理来说有着天然的吸引力。本文通过对国有企业管理人员行为的分析，揭示和描述了国有企业管理层的一个重要行为特征：进入行政权力核心而非成为真正的企业家。隐藏在这一特征背后的是被称为“现代企业制度”的扭曲的公司形式。同私人企业相比，国有企业高层管理人员要花费更多的时间来应付各种与生产和经营无关的事情。政府作为国有企业的所有者和公共产品（public goods）的提供者，其两种身份的相互冲突为国有企业的经营管理制造了不少障碍。国有企业管理层必须面对来自政府代理人的讨价还价，如果方法得当，他们可以获得额外的政策或收益——比如银行贷款、上市指标或优惠的债务重组条件等。通过行政机构获取资源而不是参与市场竞争，企业可以更加容易地得到资金。正如许多经济学家所形容的那样，国有企业有一个父亲般慈爱的政府，至少在企业管理层的视角中，政府而不是市场的力量是足以成全或摧毁一家企业的前程。因此，梦想成为一个掌握权力的人成为大部分国有企业高层管理人员的追求目标。从这个意义上讲，无论是采取怎样的外壳，缺少适当的所有制形式基础，所谓的企业家和企业家精神就仍然是国有企业不可企及的神话。 引言把企业看作一个黑箱（Black Box）或生产函数不仅是西方经济学中前微观经济分析的重要特点，也是中国传统经济学说的特点所在。中国经济金融学界对于企业的经济性质乃至公司治理的研究，是在罗纳德·科斯（Ronald Coase）教授极其后继者，包括阿而钦（Armen Alchain）、肯尼斯·阿罗（Kenneth Arrow）、钱德勒（Alfred Chandler）、威廉姆森（Williamson）、德姆塞茨（Harold Demsetz）、诺斯（Douglass North）以及张五常（Steven zhang）等的一系列重要论文介绍到中国后开始的。尤其是中国自80年代开始的企业制度改革，为这些理论在中国生根和成长提供了沃土。中国的经济学家很快就发现利用这些现成的理论去解释以国家所有制为基础的中国企业有相当的困难。在90年代市场经济改革的目标确定之后，国有企业的问题成为一个更加紧迫的课题，国有企业治理结构同市场经济体制的兼容性研究被提到日程上来。对中国企业制度的历史回顾1949年—1956年，按照当时的经济政策，中国大部分的企业被政府改造为国家所有制，自此以后中国企业制度进入了一个独特的发展时期。从1956年到2002年，中国国有企业制度经历了三个主要的阶段。第一阶段，从1956年到1978年，企业实行高度集中的计划——控制体制。在这个阶段中，企业几乎没有任何独立经营权，其所有的工作就是认真执行政府的生产和建设计划。在此期间，尽管发生过严重的困难，政府也曾经非常有限地尝试调动企业的积极性，但集中决策的中央计划生产从来没有发生过根本性的改变。第二阶段，从1978年到1992年，企业开始实行较为分散的放权——让利体制。从1978年开始，政府试图在企业间引进竞争机制。在这个阶段中，政府对国有企业的政策是以推行承包经营责任制为主，同时进行诸如租赁制、国有民营等方式的改革尝试。第三阶段，从1992年直到今天，逐步建立的多元化——市场体制。1992年开始的思想解放浪潮荡涤着整个中国经济，积蓄了多年的投资、创业热潮足以摧毁所有的陈腐观念。从这一年开始，中国经济进入了快速市场化的时期。股份制（公司制）一时成为讨论的热点，并在许多地方付诸实施。在随后的几年中，产权多元化、经营方式多元化得到了政府法律和文件的强化。政府进一步提出建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”为标志的“现代企业制度”，并且对公有制的实现形式提出了新的解释，放松了政府对国有企业的控制。在这个阶段，市场尝试新鲜事物的冲动简直无法克制，各种制度创新接二连三地出现。一是公司制走向稳定，全国人民代表大会通过立法程序，对公司制企业、公开发行证券、组建无限责任公司都出台了相应的法律，二是资本市场在中国从出现到逐步壮大，已经成为经济中不可缺少的建设性力量，三是改革配套措施渐渐完善，例如明确企业同员工之间的雇佣关系、引入企业破产程序、公平不同所有制之间的税收负担、逐渐培育经理市场等等。在民间，股份合作制企业一度成为中小企业改制的模式，在一些地区甚至还曾经自发成立股票的场外交易市场。尽管这些尝试可能会有不完善的地方，但这些努力本身就具有深远的意义。与80年代不同的是，1992年以后的企业改革不再限于放权让利和政企分开等阶段性的改革诉求，而是直奔经济自由化、市场化这个主题。如果说80年代的改革更侧重解决当时面临的一些问题，是短期行为的话，那么90年代的改革就是有着明确目标的市场化革命，是探索从根本上解决企业发展问题的方法，是为长远发展目标服务的。对中国企业制度与经理行为的简要评述从建国至今，中国企业制度几经改革，逐渐由高度集中的计划体制变为分散决策的准市场体制。把国有经济与市场竞争联系在一起，是西方国家所没有做过的尝试，也是中国企业制度的一大特色，因此中国企业有着与西方企业完全不同的组织结构和治理模式，企业经理也面临着不同的激励。集中计划型国营企业 经济计划意味着垂直关系，即行政命令，相对于以契约为特征的市场关系而言，自上而下的管制关系占了上风。在集中计划企业中，企业产出的选择是由计划部门层层下达的，企业不具有决策权，而且企业生产所需物资、原料由政府计划调拨，生产的产品由政府按既定价格收购。价格作为一种政策表现，在这里不具有市场信号的意义，通过价格的调整。政府可以轻而易举地改变企业甚至行业的赢利水平，所以企业的利润没有任何经营上的意义，它是国家政策的体现。计划型企业的信息传递机制是垂直进行的，从中央计划部门到具体的生产企业，信息的传递需要经过几道工序的层层过滤，如果信息传递渠道出现任何一点问题，信息就会严重失真，这是任何中央计划经济都必须加以克服的。由于社会供给与社会需求都是由计划部门测算的，而这种测算不可避免地会出现一些误差，因此计划型经济的供求失衡几乎是一种常态。科而耐更是进一步指出，普遍短缺是计划经济的制度性现象，计划经济本身就是短缺经济。[1]计划型企业经理的激励来自于上级主管部门，他的任务是按时完成既定计划。计划部门对经理具有考核业绩、决定去留的权力，除了政治标准以外，不同行业拥有不同的甚至非常细化的考核标准，但是这些考核标准与市场标准相比有一个很大的弱点，就是必须量化，无法体现出使用产品的主观感受。比如质量这个概念就无法进行考核，只能分解为另外一些指标，但任何一个指标组合都无法完整体现质量这一词汇的内涵。企业经理要遵循政府的指标来组织生产，因此，在这个意义上的经理仅仅是一个生产的组织者，而不需要面对市场信号的检验，与其说他们是经理倒不如说是官员更加贴切。计划型企业实行固定工资制度，在某一个确定的级别，你可以拿到该级别的工资。对员工的激励是通过根据表现晋升级别来体现的。这是一种严格控制的等级制度，每一个人都在这个金字塔中拥有自己的位置。符合上级要求的员工会被逐渐晋升，而越是靠近金字塔的顶端，就越接近于计划的制定者。企业资金融通依赖国家财政，企业没有债务约束。企业获得资金的多少与经营状况无关。相反，经营状况不好的企业反而更加容易得到资金支持，科而耐将此称为“预算软约束”，它指得是决策单位面临财务困难时可以从某些大的家长式机构那里得到某种外部援助。[2]改进型的国有企业：以承包经营为例 集中计划型的国营企业存在的严重低效率损害了经济总体目标的实现，从1978年开始，中国开始改革原有的企业经营机制，把竞争因素引进经济。改革的初衷至少有两个：（1）使企业，进而使整个经济变得更有效率；（2）增加投入和消费品的供给，减少社会短缺。改革的方式就是把企业管理人员和企业职工的报酬同他们的赢利能力挂钩，希望以此来促进创新活动，寻求更先进的生产技术、提高产品质量。承包制的基本内容是通过企业和政府部门（主管部门、财政部门等）的协商确定利润分成规则、划定决策权力范围，签订为期3到4年不等的承包合同。每一个承包合同都有彼此不同的内容。一般来讲包括利润税收指标、利润留存基数、债务偿还、资产增值、生产技术创新等。但是，除了利润指标外，其他指标基本上只能作为参考。[3]承包制的积极意义在于，通过签订承包合同，落实承包人的权利，政府等于放开了价格和减少了指令性计划，经理获得了广泛的决策权。从激励的角度看，这种合同在短期内为经理提供了很强的激励。首先，通过合同，经理获得了相当程度的企业剩余索取权以及对企业资产的剩余控制权，这两种权利集于一身，可以刺激经理为提高企业的产出而努力。所以在承包制刚刚开始的时候，对提高企业效益起到了很大作用。但是问题很快就出现了。首先是合同的短期性促使企业经理不顾企业长远利益，过度使用企业资源，出现了在承包期内将企业分光吃尽的趋势。在分配上，过度向企业和职工倾斜，而且经理通过手中的决策权可以浪费很多的企业资源，把企业资金以各种名义变成实物或用于奢侈消费。其次是承包合同的谈判问题。由于国有企业的所有者是虚拟化的国家，代表所有者谈判的是其政府中的代理人，而代理人并不直接掌握企业剩余索取权，因此，谈判的最终条件如何与他们并没有利害冲突，相反，政府官员在谈判条件上的让步还可以换来经理的投桃报李，从中获得回扣，这样承包制的谈判机制很容易变成经理与政府官员的合谋，共同侵吞剩余收益。最后承包制是利润包干制度，并没有有效的风险防范机制和有效的预算约束。由于最终权利归政府，经营中的风险要由纳税人来承担，而收益由政府官员和经理及员工瓜分，这种收益与风险的不对称在事实上鼓励了投机取巧，使企业逐渐丧失了活力。股份制的推行：问题与机遇 在承包制遇到困难之后，股份制成为新的改革热点。股份制的好处在于，它能够实现多元化投资主体，相当于在一定程度上分散了国有企业的决策风险，减少了国家股东的责任，而且开始初步形成市场定价机制。股份制是一个较为笼统的提法，具体说来，在我国存在着几种主要的股份制形式：公开上市的股份有限公司，没有上市的有限责任公司，以及经过改造的股份合作制企业。股份制的推行是基于这样一种考虑：企业改革要达到政企分开，那就要落实企业的“法人财产权”，防止政府干预企业经营。另一方面，政府必须通过一定的制度约束企业经营者的行为，否则企业便会被“内部人控制”而损害国家的利益。股份制是最好的选择，一是因为股份制讲究有限责任，从而为政府的责任设定了边界，二是股份制讲究所有权与经营权分开，企业的自主经营不会受到限制，三是股份制条件下政府还可以派出董事、监事等作为政府的产权代表监督企业经理的活动。作为解决企业经营问题的一种手段，股份制没有从制度意义上解决企业面临的两难选择问题，只是把问题转换了成别的形式表现出来。首先，股份制没有解决内部人控制的问题。由于国有股一股独大问题始终得不到解决，公司董事会基本上还是由政府代表控制，因此其决策本质并没有发生实际的变化，董事会与经理勾结欺骗所有者及中小股东。上市的结果一是延缓了原先的大型国有企业衰落的速度（因为他们在股市赚到大笔的资金），二是造成内部人侵吞中小股东的资金。而所谓的股份合作制的平均股权、禁止转让、集体股独大这几个方面和在一起，无异于是一种掠夺。剩余索取权的外部化（由集体掌握大股）和不可转让凝固了企业资源，阻碍了市场的作用。其次，股份制没有解决激励约束问题。国有股的代表人依然是政府派出的代理人，国有股的剩余索取权并不掌握在他手里，但他却可以享有剩余控制权，这就等于让不承担风险的人拥有决策权，他必然会利用手中的权利为自己的利益服务，经理与产权代表的合谋仍然普遍存在。也是因此，通过市场来监督约束经理的想法基本落空了，所谓的市场警察——中介机构成了造假的帮凶，在中国证券市场的一系列丑闻中都免不了他们的责任。最后，股份制解决不了政府干预问题。在政府控制的企业中实行政企分开本身就存在逻辑上的问题——试想让私有财产的所有者对它的财产不闻不问是否合理呢？同样道理，寻求完全的政企分开也是不可能的，关键是看这种干预的决策是出于怎样的目的。从这个意义上讲，干预问题难以解决的一个重要原因是主管部门和官员可以从干预中获得好处。政府控制的股份制免不了陷入这样的怪圈：一方面政府作为所有者却不能控制企业经理的行为，其代理者同内部人结成了利益共同体；另一方面，政府作为社会管理者却成功地通过转化工作方式牢牢地掌握了市场的控制权。事实上，政府在市场控制上的成功恰好弥补了它在所有者位置上的失败。政府控制市场的方式已经发生了很大变化，行政命令的确在大大减少，一切都通过更加“规范”的形式，法律和行政法规以前所未有的速度出台了，通过法律的明文规定，赋予国家机关有关某一市场的控制权力：例如，控制市场准入、发放许可证、出台与解释法规等等。严肃的法律条文比行政命令更加确定地分配了各级行政机关对市场的干预权，政府干预对市场发育的破坏并没有因为干预方式的变化而减少，而且极有可能只是增加了日后放松管制的成本。 残缺的市场机制：多元化产权结构的实践与问题 传统的中国经济学界长期以来有这样一种观点，认为国有企业的主要问题不是所有权问题。既然西方的股份制企业可以通过所有权和控制的分离实现公司目标，那么我们的公有制企业也可以实现良好的公司治理，从而为企业改革提供这样的理论前提：企业产权制度的改革不影响整个企业的财产所有制。因此，许多人认为，在保持国家所有制的前提下，可以通过多种方式改善治理结构。但是，随着改革的推进，产权多元化的进程加快了，很显然，在所有制问题上政府的政策在逐渐松动。当然，这种松动是以保持国有经济的控制力为前提的。产权多元化是否能够成为解决问题的法宝呢？至少到目前来看，答案是否定的。政府参与持股的企业存在这样一个问题：如果国有股权可以像私人股权那样自由转让，那么掌握国有股权的政府代理人就可以从低价处理中牟利，而如果政府给国有股权规定一个价格的话，就无法跟上市场价格的变化，使国有股变成僵化的东西，逐渐背离市场价值，又回到最初的状态。事实上，问题的本质在于国有制本身存在的代理问题是很难解决的。不管是直接管理企业，还是控制股权，这都需要具体的执行人员掌握尺度，因为掌握尺度的人并不享有剩余索取权，所以国有资产的市场化处理首先必须面对着一场道德危机。所以产权多元化在国有制企业中推行存在一个悖论，那就是国有制与市场机制间存在一定的矛盾，因为市场决定的企业要求自由转让股权，而国家控制却很难做到这一点。因此市场决策基础上的股份制所形成的监督、决策等有效机制其效率都要大打折扣。科而耐在他的文章中写到：“力求通过市场来协调国有部门，这是社会主义蓝图的核心。但结果证明，这不可能消除行政机构的支配性影响……没有恰当的所有制形式的重要支持，就不可能产生理想的协调机制，同样没有相应的协调形式，也决不能得到理想的所有制形式。”[4]从产权结构来看，国有企业或国有股份的所有者是国家，但国家是一个抽象的概念，企业的所有权是由政府部门直接执行的。但政府部门缺少有效监督国有企业的足够动力，而负责行使国有企业剩余权力的政府代表并不享有收益权，也不为决策失误承担相应的风险，国有企业的剩余权力等于配置给了一些与国企无关的人，如果企业经理能够给予所有者代表以足够多的好处（这些好处应该能弥补他们为此所承担的风险），经理与所有者代表的合谋便很容易产生。在国家控股的企业或公众公司，指望通过运行有效的所有者监督系统去监督企业经理行为是不现实的。张维迎总结了在国有企业中——非市场决策下培养职业经理的不可能性。[5]张维迎认为，在国有企业的现有条件下，有一系列的问题是体制本身无法解决的：政企分开的不可能性、所有权约束的无效性、解决经营者短期化行为的不可能性、预算约束硬化的不可能性、经营者与职工制衡关系的不可能性共同决定了职业经理无法在体制内产生。股份制的出现曾经一度让国有企业看到了希望，股份制能够实现投资主体多元化，相当于在一定程度上分散了国有企业的决策风险，减少了国家股东的责任，而且开始初步形成市场定价机制。但是残缺不全的市场无力为企业经理提供适当的监督和激励。虽然市场仍然在逐渐发育，市场自身的约束机制也开始萌芽，但行政集权的趋势却也进一步加强了。政府通过行政集权和市场控制纵容了企业的预算软约束，政府先是通过财政拨款，后是通过干涉银行贷款，再后来通过一个效率低下的委员会分配上市指标来不停地向国有企业输送资金，预算软约束至今仍然是国有企业和经过改造的股份制企业摆脱不掉的阴影。正如我在文章中所讲的那样，在国有制度下，有一些根本性的问题到目前为止还不能证明企业能够培养出合格的经理，这包括：1、企业经理的评价方式是行政的而非市场的，评价由企业主管部门和政府所进行，因此企业经理的任务不是完全地迎合市场，还要花大力气迎合政府。2、企业中设置一系列与生产无关的政治组织，这些组织不但不能够对经营起到正面作用，反而成为企业内耗的重要原因。这实际上为企业经理提供了大量的负激励。3、资本市场不能对经理行为做出适当的约束。资本市场的融资功能受到更多的强调，其价格发现和公司治理的功能非常薄弱。4、政府无法对国有企业实行梦想中的政企分开，这个目标现在看来本来就是不现实的。 [1] 原载于[匈]科而耐：《短缺经济学》，转引自胡汝银《低效率经济学：集权体制理论的重新思考》，上海三联出版社，1992年版[2] [匈]科而耐：《对哥穆尔卡关于软预算约束理论质疑的答辩》，载于《科而耐经济改革理论》湖南人民出版社1987版[3] 见张维迎：《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社1999年三月第1版[4] [匈]科而耐《所有制的形式和调节机制之间的亲和》，原载于《经济展望》1990年夏季号，此处转引自[冰]埃格特森著《新制度经济学》，商务印书馆，1996年版[5] 张维迎：《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社，1999年版，15页