那些“以文代法”的红头文件为何如此“任性”？

新华网海口７月２１日新媒体专电（“中国网事”记者罗羽）政府部门的红头文件，竟出现不存在的法律及法条。日前，海南省东方市林业局以红头文件形式下发的一份行政处罚通知中，因出现多处严重错误而引发网民热议。

　　低级失误、出格要求、创收敛财……近年来，一些奇葩“红头文件”频现，有的让人啼笑皆非，有的令人利益受损。那么，奇葩的红头文件何以如此“任性”？

　　红头文件“虚构”法律、法条？

　　东方市林业局５月２７日针对在该县违规施工的海南新科汇农业开发有限公司，以“红头文件”的形式下发了行政处罚通知。然而，此通知中的处罚依据内容却出现了不存在的法律以及法条。近日，该文件经网络曝光后引发了热议。

　　据了解，此红头文件以援引“《中华人民共和国水土保持法》第二十二条、《中华人民共和国森林法》第六十四条第四款和《中华人民共和国防洪法》第三章第二十五条等之规定”，作出了让该公司停止施工的行政处罚通知。然而，在这短短２００多字的红头文件中，竟然出现了未曾存在的法律和法条。

　　经查证，我国从未颁布过“中华人民共和国水土法”。而于１９８４年通过、１９９８年进行过修正的《中华人民共和国森林法》，其法律正文只有４８条，全文共４９条。

　　东方市林业局副局长符昌远承认该文件确为该局所发。他说，当天接到护林员举报海南新科汇农业开发有限公司违规施工的线索后，为了尽快阻止对方的违规行为，该局林业综合执法大队紧急拟就了此红头文件，因事发匆忙，执法人员与文字编辑人员错将《中华人民共和国森林法》“二十六条”写成“六十四条”，错将“《中华人民共和国水土保持法》”写成“《中华人民共和国水土法》”。

　　“我们并非故意虚构法律、法条。对于因工作失误在社会上造成的不良影响我们深表愧疚。事件发生后，我们及时进行了整改，对责任工作人员进行了严厉批评教育，并组织召开全体工作会议进行通报。”符昌远说，“在今后的工作中，我们一定会更加严谨细致，防止再次发生类似现象。”

　　奇葩红头文件“任性”由来已久

　　红头文件，这些有着红色刊头、盖着政府部门公章的文件在公众眼中有着极强的权威性和严肃性。然而，现实生活中，类似“虚构”法律法条一样的各类奇葩红头文件并不少见。

　　——出格要求类。这类红头文件好比“令箭当鸡毛用”。如２０１４年８月，江西赣州市章贡区沙河镇纪委通过红头文件批评机关食堂饭菜放肉较少，甚至点名“尤其是８月８日中午的杏鲍菇炒肉几乎没有吃到肉”，并决定对食堂管理人员进行通报批评并处以罚款，对食堂厨师、帮工处以罚款。

　　——摊派任务类。通过红头文件要求下级部门完成相关任务。２０１４年河南省工商局针对该局非税收收入下降幅度大等情况，下发红头文件催促下级部门完成年度罚款任务，并将任务与各种经费款项、年终奖惩挂钩。

　　——创收敛财类。此类红头文件成为某些人手中的“摇钱树”。如２０１４年因受贿罪一审被判处无期徒刑的四川省公安厅治安管理总队原副总队长李荣飚，利用自己掌握民用爆炸事务监管大权，９次以治安管理总队名义发文，从中大肆敛财，仅“推销”一次民用爆炸信息管理系统综合信息无线平台就获利６００万元。

　　——越权代法类。以缺少法律法规依据的红头文件强势执法。近些年来，安徽、山东、内蒙古等１０多个地区通过红头文件，关退地区烟花爆竹企业，造成相关企业较大经济损失。由于文件缺乏相关法律法规依据，今年，安徽省２０多家烟花爆竹企业联名状告了省政府。

　　当然，奇葩性的红头文件并不止于此。红头文件不仅会给有关个人和企业带来负面影响，也会降低政府部门的权威性甚至公信力。

　　政府部门应摒弃“以文代法”思维

　　专家认为，低级失误、创收敛财等奇葩性红头文件之所以会频频出现，根源正在于权力的“任性”。

　　“所谓红头文件，即政府规范性文件，首先要有法律、法律的根据；其次，其本身的执法部门必须是合格的主体。”华东政法大学宪法学教授童之伟表示，而现在之所以会出现一些地方政府部门不依法行政，或出于部门利益胡乱使用红头文件的情况，其根源在于权力的“任性”，即乱用权力。

　　“生活中的很多罚款、收费等名目很多都会以红头文件的形式出现，红头文件与老百姓以及企业等关系密切。”海南省人大代表、海南现代科技集团有限公司董事长邢诒川认为，红头文件代表政府某种规定，一些政府部门也习惯性地把红头文件与法律法规等同起来，在执法过程中有时就会变得随意。现在“以文代法”现象很普遍，而制定文件的人难免就会出现“以人代法”的现象。

　　“必须尽量减少‘以文代法’。”邢诒川说，从目前来看，要做到这一点，政府必须进一步规范法律法规，并严格红头文件的制定以及备案审查。

　　“公众以及企业也需要强化法律认识。”两位专家认为，红头文件多数情况下直接涉及公众以及企业的权利，增强法律意识有利于主动维权。