我国食品安全面临的挑战与选择

粮食和食品安全是关系我国经济社会发展全局、实现全面建成小康社会奋斗目标的重大问题。保障粮食和食品安全，对提高我国城乡居民生活水平、改善城乡居民生活质量、完成全面建成小康社会的目标任务具有重要意义。对于粮食和食品安全问题，党和政府一直给予高度重视。1996年在联合国粮农组织召开粮食首脑会议期间，我国政府提出了国家粮食安全概念，发表了《中国的粮食安全状况》白皮书，向国际社会做出了承诺。进入新世纪以来，我国已基本上实现了粮食和食品的自给，开始从强调数量供应转向质量安全；加入WTO之后，我国对粮食和食品安全的关注骤然提升，特别强调加强粮食和食品安全工作。自2001年我国提出加强食品质量卫生安全的要求以来，制定实施了《食品卫生法》等法律法规，建立了食品安全认证体系。党的十八大报告提出，要加快发展现代农业，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。2013年中央一号文件明确提出，构建新形势下的国家粮食安全战略，强化农产品质量和食品安全监管。

　　当前食品安全面临的问题和挑战

　　1.农业生态环境和农业生产条件恶化对农产品质量和食品安全构成重大威胁

　　长期以来，为提高产量、增加供给，很多地方大量使用化肥、农药、农膜等化学投入品，这虽然保证了农业生产的发展，但同时也造成了日益严重的农业面源污染，再加上工业和生活各种排污，给农业生态环境和农业生产条件造成了一定程度的破坏，对农产品质量和食品安全产生了重要影响。由于农业发展方式依然粗放，化肥、农药、农膜等化学投入品过量使用的状况还难以在短时期内改变，对土壤和水源造成的污染问题也难以在短时期内缓解，农业生态环境和农业生产条件也难以在短时期内明显改善，对农产品质量和食品安全构成重大威胁。

　　2.食品生产经营主体和经营方式多元化给农产品质量和食品安全监管带来严峻挑战

　　当前，中国有2亿多农户从事农产品生产，经营规模小、组织化程度低，还有40多万家食品生产企业、300多万个食品经营主体，以及难以计数的小作坊、小摊贩。这样的生产经营方式，对提高中国农产品质量和食品安全水平构成了重大制约，再加上中国农产品质量和食品安全监管机构和体系建设起步晚，监测条件和监管能力适应不了形势发展的需要，给中国农产品质量和食品安全监管带来严峻挑战。

　　保障农产品质量和食品安全的对策和建议

　　1.完善食品安全法律法规和技术标准体系

　　随着《农产品质量安全法》和《食品安全法》及其实施条例的颁布实施，加上以前实施的《食品卫生法》、《消费者权益保护法》、《标准化法》、《环境保护法》、《动物防疫法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》等法律，中国已经基本形成了一整套食品安全法律法规体系。随着食品安全国家标准审评委员会的组建和食品安全标准审查制度的制定，围绕农产品质量和食品安全制定和实施了一系列标准（包括国家、地方和企业标准），参与制定和积极采用了国际组织推荐的一些技术标准，中国已经初步建立了食品安全技术标准体系。

　　从当前的情况看，食品安全配套法规还不健全，相关法律法规之间衔接不畅，对食品安全违法犯罪行为惩处力度还需加大；地方性法规制定滞后，大部分地区尚未制定针对食品生产加工小作坊、食品摊贩的管理办法；部分食品卫生标准、质量标准、食用农产品质量安全标准以及行业标准等，还存在着缺失、滞后、重复以及相互矛盾的问题，食品法规和技术标准体系有待完善。

　　（1）完善食品安全法律法规体系。推进法律法规清理工作，加快《食品安全法》和《农产品质量安全法》配套法律、规章和规范性文件的制定和修订，促进法律法规有效衔接。加快制定和修订食品召回、退市食品处置、食品安全可追溯、突发食品安全事件应急处置、食品安全事故调查处理、食品安全风险监测评估、食源性疾病报告、食品从业人员管理、食品安全诚信和新资源食品、保健食品、食品添加剂、酒类、畜禽屠宰、进出口食品、粮食、食品相关产品监管等方面的行政法规和规章。推动食品安全地方立法，加快制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理等地方性法规。加强食品安全执法与司法工作，完善食品安全刑事侦查和立案标准等相关配套规定，提高刑事责任追究效率。

　　（2）完善食品安全技术标准体系。加强食品安全标准制修订工作，加快现行食用农产品质量安全、食品卫生、食品质量标准和食品行业标准中强制执行标准的清理整合工作，加快食品添加剂标准、食品包装材料标准、食品生产经营规范、餐饮服务环节食品安全控制标准、农药和兽药残留标准、致病微生物标准、食品污染物标准、检验方法标准和重点产品标准等制定、修订工作，充实完善食品安全国家标准体系。要根据食品安全监管需要，及时制定食品安全地方标准。鼓励企业制定严于国家标准的食品安全企业标准。健全保障人民群众健康需要、适应中国国情并与国际接轨的食品安全标准体系。　2.完善食品安全监管体制和监管制度

　　在长期的管理实践中，中国逐步形成了统一协调与分工负责相结合的食品安全监管体制。国务院设立食品安全委员会统筹指导食品安全工作，国务院食品安全办公室作为食品安全委员会的办事机构负责全国食品安全工作的综合协调和督查指导。各省、自治区、直辖市成立了由政府负责同志牵头的食品安全委员会。农业、食品药品监管等部门专门设立食品安全监督管理机构。其他有关部门包括国家卫生和计划生育委员会、商务部、国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局也都设有专门的监管机构。地方各级政府都有这些部门的相应机构。

　　从当前的情况看，中国食品安全监管体制以分段监管为主、品种监管为辅，监管环节较多，还存在监管职能不清、责任不明等问题；一些地方还没有建立综合协调机制、明确办事机构，综合协调机制还有待完善；各监管环节衔接不够紧密，监管力量分散，缺乏信息、资源共享机制，监管效率较低；一些地方政府监管责任制及责任追究制不健全，监管责任落实不到位。

　　（1）健全食品安全监管体制和工作机制。逐步完善食品安全监管体制，明晰各相关部门监管职责，消除职责交叉和监管空白；健全食品安全监管综合协调机制，加强综合协调能力建设，提高监管效能；强化中央与地方及部门之间、地区之间的协调联动，健全资源共享、联合执法、信息通报、隐患排查、应急联动、事故处置等机制；整合各部门食品安全监管执法力量，通过集中监督执法人员和设备等方式，促进解决基层监管力量薄弱和分散的问题；完善考核评价体系，加强对地方政府和部门食品安全工作的监督检查和考核评价；制定食品安全违法违纪责任追究办法，严格落实监管责任。

　　（2）强化地方政府食品安全属地管理责任。加强对食品安全监管工作的领导、组织和协调，将食品安全监管工作纳入地方政府工作考核目标；加强食品安全监管队伍建设，保障经费和工作条件，提升基层监管队伍装备水平；加强对食用农产品重点产区、食品生产经营重点企业及婴幼儿食品、食品添加剂等重点品种的监管，强化对农村、城乡结合部等食品安全薄弱地区的监管；推进市县两级农产品质量安全监管机构能力建设，建立和健全乡镇农产品质量安全监管公共服务机构。

　　3.加强食品安全监测体系和监管能力建设

　　中国已经成立了国家食品安全风险评估专家委员会和农产品质量安全风险评估专家委员会，初步建立了由国家、省级和地市级监测技术机构组成的食品安全监测体系，建立了国家食品安全和农产品质量安全风险评估制度，食品安全检验检测能力逐步提高。

　　从当前的情况看，各级食品安全监管部门尤其是基层单位，监测网点数量、监测范围、监测技术机构数量等与实际需要仍有较大差距，特别是中西部地区及基层单位，还存在着大面积空白、专业技术人员不足、信息难以共享等突出问题，难以为食品安全监管提供全方位的技术支撑。各级食品安全监管部门尤其是基层单位，仪器设备配置和实验室环境条件差、一些检验机构仪器设备利用率不高、一线执法快速检测能力较低，食品安全事件应急处置信息报送发布不畅，部门间、区域间协调联动不够，监管能力有待进一步提高。

　　（1）完善食品安全检验检测体系。建立有效的食品安全检验检测体系，科学统筹、合理布局检验检测机构。结合分类推进事业单位改革，有序推进政府所属的食品检验机构社会化。通过政策引导和政府购买服务等方式，促进第三方食品检验机构发展。严格检验机构资质认定和管理，提高检验结果公信力。推进食品检验信息共享，推动检验报告、数据电子化，实现实时调取、查询。推进食品安全标准管理机构建设，完善标准管理制度，严格食品安全国家标准审评，提高食品安全标准科技水平。

　　（2）健全食品安全风险评估和预警机制。提高食品和食用农产品风险评估能力，健全风险评估制度和工作机制，强化风险评估人才队伍建设，建立科学有效的评估方法，逐步提高食品安全的危害识别、危害特征描述、暴露评估以及风险特征描述的整体能力，充分发挥风险评估对食品安全监管的支撑作用。加强风险预警基础设施建设，拓宽信息来源渠道，构建风险预警信息数据库，提高食品安全风险预警能力。

　　（3）加强食品安全监测评估能力建设。逐步增设食品和食用农产品风险监测网点，扩大监测范围、监测指标和监测样本，使风险监测逐步从省、市、县延伸到社区、乡村，实现从农田到餐桌全覆盖。建立统一的国家食品安全风险监测数据库。改善国家级风险评估机构工作保障条件，通过有效措施吸引优秀专业人才，重点加强食品安全风险监测参比实验室、监测质量控制、风险监测数据采集与分析、评估预警技术研究与应用、信息技术应用、国际交流与合作等领域的能力建设。

　　（4）加强食品安全监管队伍装备建设。制定和实施食品安全监管执法装备配备标准，强化省、市、县三级监管队伍和食品安全事故应急处置专业队伍标准化配备，按照填平补齐、适用适宜的原则，配备现场快速检测设备、现场执法与调查取证设备、通信设备等，特别要加强县级监管队伍快检设备配备，为一线执法人员开展日常监管提供技术支撑。

　　4.加强农产品生产过程管理和产地环境治理

　　（1）建立覆盖生产全过程的食品安全监管制度。加强食品产业链全过程的质量安全控制，提高各环节监管能力。严格市场准入，严把食品生产经营许可关。强化食品安全源头管理，实施农产品产地环境安全分级管理。强化农业生产过程质量控制，依法落实农产品质量安全监管责任。鼓励食品生产经营企业获得相关认证，严格认证管理。完善产业政策，不断提高食品产业现代化、规模化、标准化水平。

　　（2）强化农业投入品使用管理，控肥、控药、控添加剂。实施良好农业规范，合理使用化肥、农药、兽药、饲料及饲料添加剂等农业投入品；大力推进农业标准化，实现清洁生产、安全生产；广泛开展环保知识和法规宣传教育，引导农民科学合理施肥、用药、用料。

　　（3）开展土壤和水源治理，净化农产品产地生产环境。抓紧完善法律法规，健全农产品产地环境监测网络，切断污染物进入农田的渠道；对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复；加强农产品产地环境监管，推进污染区域种植结构调整，加大对农产品产地环境污染治理力度。

　　5.加强信息平台建设和进出口食品安全监管体系建设

　　（1）加强国家食品安全信息平台建设。适应农产品质量和食品安全管理信息化的要求，建立功能完善、标准统一、信息共享、互联互通的国家食品安全信息平台（见图1）。国家食品安全信息平台由一个主系统（设国家、省、市、县四级平台）和各食品安全监管部门的相关子系统共同构成，主系统与各子系统建立横向联系网络。通过国家食品安全信息平台，推进食品安全监测检验、监管执法、法规标准等方面的信息化建设。

　　（2）加强食品安全追溯体系建设。按照循序渐进原则，先行开展婴幼儿配方乳粉和原料乳粉、生鲜农产品、酒类产品、保健食品等食品安全电子追溯系统建设。在总结已有产品系统建设经验的基础上，逐步拓展到其他主要食品品种。

　　（3）加强进出口食品安全监管体系建设。完善进出口食品风险监测制度，强化进出口食品质量安全监测，保障进出口食品安全。完善进口食品安全监管体系，严格实施准入制度，加强对进口食品安全的检查、评估，有效实施进口食品生产企业注册或代理商备案制度，确保相关企业依照中国食品安全国家标准生产向中国出口的食品。健全国外食品生产企业、进出口商和销售商信誉记录，完善进口食品追溯体系，运用进口预包装食品标签管理系统，有效实施对进口食品的追溯管理。健全源头备案、过程监督和产品抽检的出口食品安全监管制度，加强出口食品质量安全示范区建设。加强与主要贸易国家、地区在进出口食品安全法规标准、监管措施、信息共享等方面的交流与合作。持续开展与国际食品法典及相关国家、地区食品安全标准的系统对比研究，积极参与国际食品标准制修订工作。（徐雪 宋洪远 作者单位：农业部农村经济研究中心）