新型城镇化建设的五大任务

推进新型城镇化，统筹城乡发展一体化是中国发展进程中的一个重大命题。城镇化是现代化的必由之路，是解决农村、农业、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，也是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对于我国全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大意义。

　　工业革命以来，世界城市化已走过了200多年的历程，发达国家的城市化率普遍达到80%左右。根据联合国发布的世界城市化展望报告，2011年世界城镇人口为36.3亿，中国城镇人口为6.9亿，占比为19%，报告预计到2030年世界城镇人口将达到49.8亿，中国将达到9.7亿左右，占比将达到19.5%，中国对全球城镇人口的贡献率将超过20%。中国城镇化规模大、节奏快、影响广泛而深远。

　　中国城镇化道路的选择备受世界瞩目。我们说城镇化是伴随工业化发展、非农产业向城镇集聚、农业人口向城镇集中的一个自然历史过程。改革开放35年中国经济快速发展，国内生产总值用当年价计算，由1998年的0.36万亿增加到2013年的56.9万亿，实际增长了25倍左右。与此同时，中国城镇化进程快速推进，城镇人口从1978年的1.7亿人增加到2013年的7.3亿人，城镇化率从17.9%提高到 53.7%，吸纳了大量的农业劳动力转移就业，提高了城乡生产要素的配置效率，带来了社会结构的深刻变革，促进了城乡居民生活水平的全面提升，成就举世公认。但是，发展过程中累积的矛盾和问题也不少，比如大量的农业转移人口难以融入城市社会，城市发展模式比较粗犷，空间分布和规模结构不合理，城市病的问题日益突出，生态环境和自然历史、文化遗产的保护不利等等。

　　当前，中国城镇化的内外部环境和条件正在发生深刻变化。随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业格局再调整，随着国内农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，资源环境瓶颈制约日益加剧，城乡内部二元结构矛盾日益凸显，传统的高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化的发展模式难以为继，主要依靠劳动力廉价供给，土地等资源粗放消耗，压低公共服务成本来推动城镇化的方式不可持续，城镇化转型发展势在必行。

　　推动城镇化转型发展就是要走中国特色新型城镇化道路，以人的城镇化为核心，以城市群为具体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，全面提高城镇化发展的质量。走好这条路，必须坚持以人为本，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖；必须坚持“四化同步”，深入推动信息化与工业化深度融合，工业化与城镇化良性互动，城镇化和农业产业化相辅相成；必须坚持优化布局，以城市群为主体形态，发挥中心城市的辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展；必须坚持生态文明，节约集约利用水、土地、能源等资源， 推动形成绿色低碳生产生活方式和城市建设营运模式；必须坚持文化传承，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，彰显城市的个性和特色。坚持走中国特色新型城镇化道路，重点是要实施五大任务：

　　第一，有序推进农业转移人口市民化。目前，我国城镇常住人口中有2亿多农民工及其随迁家属。农民工已经成为中国产业工人的主体，但他们未能享受城镇居民的待遇，城镇内部出现了新的二元结构矛盾，也带来农村留守儿童、妇女和老人突出的问题，给经济和社会发展造成一些风险隐患。要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分类推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点兼顾其他常住人口，统筹户籍制度改革和基本公共服务均等化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序地实现市民化作为首要任务。一方面通过实施差别化的落户政策，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城市人口100万-300万的大城市的落户限制，合理确定城区人口300—500万的大城市的落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市的人口规模。到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2014年我们要求各类城镇要因地制宜地制定农业转移人口落户的具体标准，特大城市要实行居民制，并向社会公开、公布，引导农业转移人口和他们的预期。另一方面要通过建立居住证制度，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城镇的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务，覆盖城镇常住人口。

　　第二，优化城镇化的布局和形态。从城市群布局看，我国东部京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但持续发展的压力在加大，而中西部资源环境承载能力较强地区城镇化的潜力尚有待挖掘。从城市规模结构来看，部分特大城市人口规模与资源环境综合承载能力的矛盾在加剧。但是，一些中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。

　　到2020年，我国城镇人口将达到8.5亿左右，合理引导在东中西部地区，在大中小城市之间的分布，关系到人口、经济与资源环境的相互协调，关系到中国现代化建设的大局。要优化提升中部地区的城市群，培育发展中西部地区的城市群，构建两横三纵的城镇化战略格局，依靠特大城市和大城市，通过综合交通运输网络的连接，增强城市群内部的城市和小城市产业功能、集聚功能和服务功能，把有条件的县城、重点镇、重要边境口岸发展成为中小城市。

　　第三，要提高城市可持续发展能力。我们一些城区摊大饼式的扩张，空间开发无序，重经济建设、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，导致城镇建设粗犷低效，交通拥堵问题严重，水、空气、土壤等环境污染加重，管理运行效率不高、公共服务供给能力不足，这既不利于提高居民的生活水平，也不符合我国的基本国情，必须加快转变城市发展方式，优化城市空间结构和管理格局，提高城市规划、建设、管理水平。要增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，强化城市产业、就业支撑，完善基础设施和公共服务设施，有效预防和治理城市病。要推进创新城市、绿色城市、智能城市和人文城市的建设，全面提高城市内在品质。要完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会的治理水平。

　　第四，推动城乡发展一体化。城乡发展一体化是新型城镇化的应有之义，未来中国城镇化率即使达到70%左右，仍然将有4-5亿人口生活在农村，因此新型城镇化与新农村建设要相辅相成，与城乡发展一体化要统筹协调，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。要坚持工业反哺农业，城市支持农村的方针，推进城乡统一要素市场建设，推进城乡规划基础设施和公共服务一体化，要牢牢守住耕地红线，确保国家粮食安全，加快推进农业现代化，建设农民幸福生活美好的家园。

　　第五，要改革完善城镇化发展体制机制。现行城乡分割的管理制度固化着已经形成的城乡利益失衡格局，阻碍了城镇化健康发展。推进新型城镇化必须统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节，要逐步破除城乡二元结构及城市内部二元结构矛盾，通过改革释放发展潜力，为新型城镇化注入活力和动力。

　　在中国这样拥有13亿多人口的大国，实现城镇化在人类发展史上没有先例可寻，我们需要认真借鉴、汲取世界各国的经验和教训，积极稳妥扎实有序推进。我们希望国际上更多的专家学者为中国城镇化发展提供宝贵的意见建议，我们欢迎国际上更多的企业机构参与中国城镇化建设进程。

　　（徐宪平 作者系国家发改委副主任。本文是作者3月23日在中国发展高层论坛2014年会上所作的演讲。本刊根据录音整理。）　·问答·

　　提问：我问徐主任一个问题，根据我国城镇化规律，2014年到2020年城镇化率会从50%到60%，但是户籍人口从36%到45%，这就意味着到2020年还有15%的人住在城镇里没有户籍，这15%的人口相当于2亿人。我不知道怎么解释这个问题？我们是不是到那个时候还要比较严格限制户籍的问题？

　　徐宪平：新型城镇化规划提出，到2020年要努力解决1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户的问题，主要的考虑是，中国城乡分割的户籍制度改革，从我们国情出发还是要分步推进。我们到2020年解决1亿人，占1/3，你关注的是剩下的2亿人怎么办？实际上，已经有一个明确的制度和政策安排：剩下的这2亿人通过实行居住证政策来解决。根据他居住的年限在义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务和保障性住房等五个方面提供相应的服务。我们想，户籍制度改革还要不断地深化，现在提出农民工市民化进程有序推进，有序推进的，还有逐步推进，最后的解决城乡二元结构矛盾，就是分两步走，一个是落户1亿人，另外2亿人提供相应的基本公共服务。

　　提问：我问一个问题，让农民变成市民，不仅仅给他逐渐提供完善、全面的社会保障体系，更不是简单的发钱养活他们，而是需要政府进行新的职业化培训，让他们掌握新的职业能力和新的生活方式，在这方面我们国家有没有新的具体的时间表和路线图？

　　徐宪平：这个问题提的非常好。现在中国2.7亿农民工有两个“70%”：70%初中以下文化水平，70%没有接受正规的职业培训。但是，他们又是中国产业工人的主体，所以为了促进中国产业结构的升级要提质增效，加强农民工的职业培训，提高农民工受教育的程度，这也是未来的一个重点。最近，国务院已经出台了现代职业教育的文件，把农民工作列为重点，我们在新型城镇化规划中，专门列出制定一个农民工职业技能培训计划，就是在今后一个时期要着力通过政府资金的投入，通过企业加强培训，通过农民工自身的努力来提高农民工的职业技能水平，适应中国未来产业转型升级的需要。

　　提问：我问徐主任一个问题，对于中国目前整个人口结构和城镇化的关系问题，大家都知道80年代后期和90年代初期小孩子出生比较多，但是90年代末期和本世纪初期整个人口的出生率是刚好一半左右，也就是说再过两三年以后逐渐的17、18岁的劳动人口可能比在10年前少一半左右，就是人口的结构问题和城镇化的进度问题我觉得有紧密的联系，不知道从发改委的角度来说，对城镇化和人口问题怎么看的？

　　徐宪平：改革开放35年，中国城镇化率年均提高了1.02个百分点，2000年到现在大概年均提高1.3个百分点，这次规划提出就是根据您说的这个因素，劳动力年龄段的人在减少，我印象中2012年减少了345万，2013年减少了244万，我们在未来城镇化过程中很重要的一点是要提升质量而不是强调速度，所以规划中提出到2020年城镇化率达到60%左右，实际上是年均考虑0.9个百分点左右，是着重提升质量放慢速度，即使这样我们也算了一下，中国2013年整个劳动力年龄段的人口还有6.92亿，整个比重大概占到67%，总量还是很大的，如果再提升他的教育水平和劳动技能，那么未来跟我们城镇化的进程是会相互适应的。